2. Роль прокурорського нагляду в реалiзацiє державноє функцiє регулювання економiки в умовах переходу до ринку

Перехiд Украєни до цивiлiзованоє ринковоє еко-

-Rїi¦Ё іiэІгіяувмбп г іЁ-пв¦RіR б¦<яэ-Ёе гїRіяе.

"У спадщину вiд колишнього Радянського Союзу та Радянськоє Украєни, з характерним для них тотальним одержавленням практично всiх суспiльних вiдносин, незалежна Украєна одержала монопольно-державну, керовану бюрократичним способом власнiсть, структурн

о деформовану економiку у формi певноє складовоє частини "¦диного народногосподарського комплексу СРСР", зруйновану структуру партiйно-державноє влади, партiйно-радянську вiйськово-господарчу елiту, яка втратила полiтичнi та iдеологiчнi орi§нтири; не

структуроване громадське суспiльство, в якому основна роль належала не особi, а трудовому колективу; трудову етику, побудовану головним чином на принципах позаекономiчноє мотивацiє трудовоє активностi, що, безперечно, руйнувало хазяйську мотивацiю i

самостiйнiсть працi"1.

Украєна, як i iншi республiки колишнього Союзу, далеко вiдстала вiд краєн Заходу в темпах науково-технiчноє революцiє. Неможливiсть реформування бюро-кратичноє, командно-адмiнiстративноє системи управлiння економiкою виявилася, зрештою, головною прич

иною, яка зумовила бурхливий характер полiтичних перетворень в умовах лiквiдацiє Союзу РСР для впровадження в життя нового економiчного курсу.

Як свiдчать соцiологiчнi дослiдження1, переважна бiльшiсть населення Украєни (понад 70 %), попри всi труднощi реалiзацiє економiчноє реформи, виступа§ проти вiдновлення директивно-плановоє економiки. В той самий час далеко не всi громадяни здатнi без

застережно i без обмеження у термiнах витримувати побiчнi негативнi наслiдки реформи, пов'язанi з тимчасовим падiнням виробництва i зниженням житт§вого рiвня. Ця обставина не може впливати на змiст i темпи ринкових перетворень.

Як вiдомо, iснують два пiдходи до вирiшення питань реформування економiки. Представники так званоє "кейн-сiанськоє" школи виступають за поступовiсть цих процесiв при збереженнi державного регулювання найважливiших економiчних сфер. Прихильники ж "шок

овоє терапiє" на кшталт програми "500 днiв" домагаються запуску ринкових механiзмiв за рахунок "обвальноє" приватизацiє державного майна i проведення жорсткоє фiнансовоє полiтики, спрямованоє на подолання iнфляцiє, що ма§ потягти за собою зростання м

асштабiв iнвестування в економiку i зростання громадського виробництва2.

Судячи з характеру економiчних процесiв у сучаснiй Украєнi, єє владнi структури, насамперед Президент i пiдконтрольна йому виконавча влада, якi взяли на себе основну вiдповiдальнiсть за хiд i наслiдки економiчних реформ, прагнуть побудувати соцiально

 орi§нтовану ринкову економiку iз збереженням, в необхiдних межах, державного регулювання економiчних процесiв. Як пiдкреслив Президент Украєни Л.Д. Кучма в своєй iнавгурацiйнiй промовi, "в економiцi буде прискорене вирiшення першочергових базових за

вдань перехiдного етапу єє розвитку.

Це нагромадження та приведення в дiю потенцiалу економiчного зростання, формування критичноє маси ринкових перетворень, дальше розгортання економiчних вiдносин на самодостатнiй ринковiй основi.

Радикальнi кроки буде зроблено у реформуваннi бюджетноє та податковоє системи, розв'язаннi земельного питання як основи аграрноє реформи, розвитку та захисту пiдпри§мництва, змiцнення позицiй нацiонального капiталу, пiдтримцi вiтчизняного виробника i

 формуваннi внутрiшнього ринку".

Складнiсть процесiв реформування народного господарства та єхнi можливi соцiальнi наслiдки обумовлюють неминучiсть поступового, а не одномоментного переходу до ринку. Як вiдзначив В. Кравченко, "держава не може примусити суспiльство, яке тривалi роки

 жило в умовах командно-адмiнiстративноє системи, швидко сприйняти i ринкову економiку. Економiчне регулювання не може автоматично замiнити адмiнiстративнi важелi. Для того щоб здiйснювати таке регулювання, необхiдно мати нове економiчне середовище,

в тому числi конкуренцiю рiзних форм власностi, розгалуженi пiдпри§мницькi структури, ринкову iнфраструктуру, §динi правила економiчноє поведiнки, закрiпленi в продуманому i узгодженому законодавствi, нову ринкову психологiю i культуру населення, вис

оку квалiфiкацiю кадрiв тощо. Врештi-решт треба мати iншу ментальнiсть нацiє. Цього сьогоднi не ма§ жодна з республiк Союзу. Для формування такого середовища потрiбен тривалий перехiдний перiод"1.

Саме тривалiсть перехiдного перiоду, протягом якого Украєна бiльшою чи меншою мiрою залишатиметься краєною з так званою "перехiдною економiкою", справля§ остаточний вплив на вирiшення питань, пов'язаних з роллю держави в єє регулюваннi. Вiд того, яко

ю § роль держави i окремих складових частин державного механiзму в регулюваннi економiчних процесiв, залежить i те, яке мiсце у цьому займають органи прокуратури - складовоє частини державного механiзму.

В процесi переходу вiд директивноє економiки до ринку економiчна функцiя держави трансформу§ться вiд функцiє управлiння економiкою до функцiє регулювання економiки. Управлiнську функцiю держава здiйсню§ лише щодо тi§є частини нацiонального багатства,

 яке перебува§ в державнiй власностi i переда§ться державним юридичним особам на правi повного господарського вiдання чи оперативного управлiння. Стосовно ж недержавного сектора економiки застосову§ться метод регулювання. "Незважаючи на те, що центра

лiзоване i ринкове регулювання за сво§ю суттю § антиподами, вони постiйно вза§модiють мiж собою. Це сприя§ забезпеченню економiчноє i полiтичноє стабiльностi всi§є суспiльноє системи"1.

На думку авторiв пiдручника "Основи ринковоє економiки", економiчними функцiями держави § такi:

"1) забезпечення правовоє бази i суспiльноє атмосфери, що сприя§ ефективному функцiонуванню ринковоє системи;

2) захист та заохочення конкуренцiє;

3) регулювання цiн;

4) оподаткування доходiв пiдпри§мств, органiзацiй та особистих доходiв;

5) контроль за оплатою працi;

6) фiнансово-кредитне регулювання;

7) матерiальна пiдтримка малозабезпечених верств населення;

8) контроль за рiвнем iнфляцiє та зайнятостi;

9) iндикативне планування та цiльовi державнi програми"2.

Вiдзнача§ться, що "у бiльшостi iндустрiально розвинутих краєн Заходу значно пiдвищу§ться еконо-мiчна роль держави. Те, що держава § центральним органом полiтичноє влади в краєнi, нада§ єй можливiсть використовувати норми правового примусу i розпорядж

атися значними економiчними ресурсами"1. За умов успiшного просування Украєни по шляху ринкових реформ "держава не буде займатися дрiб'язковою опiкою пiдпри§мств - вона втручатиметься у справи там, де порушуються закони, i регулюватиме весь процес ек

ономiчного i соцiального розвитку за допомогою нормативiв, штрафних санкцiй, рiзних заохочень, впливу на економiчнi iнтереси товаровиробникiв тощо"2.

Необхiдно вiдзначити, що в цих та деяких iнших спробах дати визначення i розкрити змiст економiчноє функцiє держави в умовах перехiдного перiоду § не досить виразним (що цiлком природно для економiчних дослiджень) правовий аспект проблеми.

Вважа§мо, що функцiє державного регулювання економiки залежать вiд завдань такого регулювання. Цими завданнями, на нашу думку, §:

а) забезпечення власне державних iнтересiв, якi

RІ'у¦вЁі-R іiэЄRіiэяовм i-в?а?бяї гбмR?R бгбЄi<мбвія зЁ ЄаЁ-яcї-i эRїi-гозRх cR?R зябвЁ-Ё;

б) захист прав та iнтересiв окремих людей, соцiальних груп i прошаркiв вiд побiчних негативних процесiв, якими супроводжу§ться входження Украєни в ринок1;

в) захист прав та iнтересiв пiдпри§мницьких структур, насамперед товаровиробникiв як у державному, так i в приватному секторах економiки, надання допомоги новим формам господарювання, породженим економiчними реформами (малим, спiльним, iноземним пiдп

ри§мствам, фермерським господарствам тощо).

Стосовно окремих напрямiв державноє дiяльностi § можливою конкретизацiя цих загальних завдань2.

Ми подiля§мо точку зору, що в iнтегрованому виглядi виконання всiх цих завдань спрямоване на те, щоб добитися економiчноє безпеки Украєни. Пiд нею можна розумiти "такий стан нацiональноє економiки та фiнансовоє системи, який гаранту§ вiд внутрiшнiх т

а зовнiшнiх загроз стабiльний економiчний розвиток суспiльства, матерiальний добробут народу Украєни, соцi-альну захищенiсть окремих категорiй єє громадян, неспроможних власною працею забезпечити необхiднi умови свого життя. Йдеться про здатнiсть дер

жави нейтралiзувати, насамперед своєми власними силами, наявними ресурсами загрози - внутрiшнi (наприклад, структурнi диспропорцiє, монополiзм, неефективнiсть управлiння тощо) й зовнiшнi (ресурсна та технологiчна залежнiсть, економiчна блокада, iнтер

венцiя тощо)"1.

Вищезазначенi завдання породжують такi функцiє держави щодо регулювання економiки:

1) нормотворчу функцiю, тобто функцiю законодавчого та iншого нормативного регулювання економiчних процесiв, яка § насамперед прерогативою законодавчоє влади, але в умовах перехiдного перiоду - реалiзу§ться значною мiрою шляхом видання президентських

 указiв та постанов Кабiнету Мiнiстрiв Украєни;

2) управлiнську функцiю (стосовно пiдпри§мств, установ i органiзацiй, майно яких перебува§ в державнiй власностi);

3) установчу функцiю (створення нових i лiквiдацiя старих органiзацiйно-управлiнських структур, призначення на посади i усунення з посад урядовцiв, якi вiдповiдають за здiйснення економiчноє полiтики держави);

4) органiзацiйну функцiю (щодо вжиття державними органами заходiв, спрямованих на безпосередню пiдтримку пiдпри§мництва, роз'яснення державноє економiчноє полiтики, пiдтримку соцiально незахищених верств населення тощо);

5) контрольну функцiю, тобто вжиття органами законодавчоє, виконавчоє влади (в тому числi спецiалiзованими контролюючими органами) заходiв до попередження та усунення господарських правопорушень. У цьому розумiннi контрольна функцiя спiвпада§ з право

охоронною функцi§ю i здiйсню§ться рiзними контролюючими i водночас правоохоронними органами (i навпаки) вiдповiдно до єхньоє компетенцiє;

6) функцiю правосуддя, тобто розгляду загальними i арбiтражними судами кримiнальних справ про економiчнi злочини, окремих категорiй справ про адмiнiстративнi правопорушення, суперечок цивiльно-правового характеру за участю органiв державноє влади та

мiсцевого самоврядування, пiдпри§мницьких структур та iндивiдуальних пiдпри§мцiв, громадян;

7) функцiю прокурорського нагляду.

Як вiдзначив академiк АПН Украєни Ю.М. Грошевой, "додержання законностi в ходi економiчних реформ § прiоритетним напрямом в дiяльностi прокуратури"1.

Для правильного розумiння ролi держави в регулюваннi економiчних процесiв у сучасних умовах набува§ великого значення розмежування сфер застосування публiчного та приватного права. Нинi правова наука незалежноє Украєни перегляда§ вiдому ленiнську тез

у, вiдповiдно до якоє "ми нiчого "приватного" не визна§мо, для нас усе в галузi господарства § публiчно-правове, а не приватне"1.

Подiл права на публiчне та приватне розгляда§ться як цiнне надбання свiтовоє громадсько-полiтичноє та економiчноє думки. Реалiзацiя цього принципу в умовах громадянського суспiльства дозволя§ обмежити втручання держави в економiчнi процеси, щоб забез

печити свободу пiдпри§мницькоє дiяльностi, якщо вона здiйсню§ться в межах закону. "Вiдносини громадянського суспiльства, вза§мовiдносини приватних осiб головним чином регулюються нормами приватного права, а публiчно-правовi норми застосовуються лише

в загальних iнтересах суспiльства з метою визначення законноє межi приватноправовоє свободи осiб"2.

Норми публiчного права застосовуються державою для адмiнiстративного втручання в економiчну дiяль-нiсть за принципом "влада - пiдпорядкування", а також для застосування юридичних санкцiй щодо винуватцiв господарських правопорушень, тобто для забезпеч

ення в разi потреби засобiв позаекономiчного примусу3.

Подiл права на публiчне i приватне ма§ не лише теоретичне, але й безпосередн§ практичне значення для наглядовоє дiяльностi органiв прокуратури, насамперед при здiйсненнi загальнонаглядових заходiв. Вiн допомага§ визначити прiоритети в цiй дiяльностi,

 уникнути ситуацiй, коли прокурорське втручання § недоречним, оскiльки учасники цивiльно-правових вiдносин у змозi самi вирiшити через суд конфлiкти, якi мiж ними виникають1.

Свого часу Г.О. Мурашин доречно звернув увагу на етимологiчний смисл слова "прокурор", що в перекладi з французькоє означа§ "повiрений, уповноважений"1. I справдi, посадовi особи прокурорського нагляду § уповноваженими держави, в сучасних умовах - ор

гану законодавчоє влади i Президента. Тому, природно, прокурорсько-наглядовi повноваження базуються на нормах публiчного права2. Прокуратура не може бути суб'§ктом приватно-правових стосункiв навiть тодi, коли прокурори звертаються до суду за захисто

м порушеного права.

У той самий час прокуратура, насамперед при здiйс-неннi загального нагляду, § дуже специфiчним суб'§ктом публiчного права. Це виявля§ться в особливих методах правового впливу на iнших учасникiв прокурорсько-наглядових правовiдносин. Як було вiдзначен

о В.В. Долежаном, "все законодавство про прокуратуру пройняте iде§ю прiоритету переконання над примусом"3. Очевидно, цю думку не можна поширити на такi галузi, як нагляд за розслiдуванням або нагляд в мiсцях застосування заходiв примусового характеру

. Стосовно ж загального нагляду вона вида§ться цiлком слушною, оскiльки сам характер загальнонаглядових повноважень такий, що прокурор вда§ться до примусу, якщо в цьому виника§ потреба, не безпосередньо, а за допомогою суду (при вирiшеннi питання про

 перегляд незаконних актiв, стягнення збиткiв вiд правопорушень), органiв розслiдування (в разi порушення кримiнальноє справи з матерiалами загального нагляду), органiв управлiння i контролю (в разi порушення дисциплiнарного провадження чи провадженн

я про адмiнiстративне правопорушення).

Висловлюванi частиною полiтикiв i юристiв мiркування про скороминучiсть загального нагляду прокуратури передусiм стосуються економiки. "Поступове вiдмирання загальнонаглядовоє функцiє прокуратури не може вплинути на стан законностi в краєнi, якщо пер

ехiд до ринку забезпечить внутрiшнi стимули додержання законiв"1. На пiдтвердження цi§є думки висува§ться i такий аргумент: економiчнi правопорушення, властивi командно-адмiнiстративнiй системi, самi по собi зникнуть в умовах ринку, який, мовляв, "вс

е розставить на своє мiсця". Отже, втручання прокуратури в економiчнi процеси - це пережиток тоталiтаризму, який потрiбно швидше витравити як iз свiдомостi, так i з практичноє дiяльностi.

Справедливiсть цих тверджень спробу§мо спростувати трьома аргументами.

По-перше, неправильно, що загальний нагляд прокуратури радянського перiоду був у самому зародку витвором командно-адмiнiстративноє системи. На початку 20-х рокiв його було запроваджено як засiб забезпечення §дностi законностi в умовах непу, коли в СР

СР протягом кiлькох рокiв iнтенсивно розвивалися ринковi вiдносини. Тiльки докорiнний перегляд економiчноє стратегiє у часи сталiнщини справдi перетворив прокуратуру у знаряддя тоталiтарного режиму, як, зрештою, й iншi складовi частини державного мех

анiзму.

По-друге, в Украєнi ще не побудована цивiлiзована ринкова економiка. Бiльше того, саме в тих сферах, де ринковi стосунки набули широкого розмаху, насамперед у торговельно-посередницькiй дiяльностi, ми спостерiга§мо пишний розквiт злочинностi - вiд об

дурювання споживачiв до з'ясування стосункiв мiж злочинними кланами iз застосуванням автоматiв i вибухiвки. Не можна не зважати i на те, що для менталiтету нашоє правлячоє верхiвки завжди було властивим штучно прискорювати природний хiд подiй i видав

ати бажане за дiйсне. Отже, можна уникнути спокуса проголосити найближчим часом, що ринок уже запроваджений (як у 1936 роцi проголосили побудову соцiалiзму), з усiма практичними висновками, якi випливають з цього, щодо окремих частин державного механ

iзму.

По-трет§, сама по собi розвиненiсть ринкових вiдносин, як свiдчить досвiд краєн Заходу, не веде до автоматичноє лiквiдацiє економiчноє злочинностi та iнших правопорушень у сферi економiки, хоча єхнiй змiст значною мiрою змiню§ться з урахуванням як ха

рактеру суспiльних вiдносин, так i досягнень науково-технiчноє революцiє (згада§мо хоча би про так звану комп'ютерну злочиннiсть)1.

Говорячи про завдання прокурорського нагляду за додержанням законiв в економiцi, слiд наголосити, що на неє аж нiяк не можна покладати загальноє вiдповiдальностi за стан законностi, i глибоко помиляються тi, хто дотриму§ться такоє точки зору2. Прокур

атура неспроможна виконувати цю роль хоча б з огляду на своє бiльш нiж скромнi кадровi ресурси. На наш погляд, сфера вiдповiдальностi прокуратури (в позитивному смислi цього поняття) ма§ бути обмежена такими параметрами:

а) сво§часнiстю та законнiстю реагування прокурорiв на вiрогiдну iнформацiю про економiчнi правопорушення (що не виключа§ можливостi виявiв iнiцiативи з єх-нього боку в єє пошуку i вивченнi iз застосуванням методу економiко-правового аналiзу);

б) вжиттям реальних заходiв у межах єє повноважень щодо виявлення, усунення i попередження порушень законностi.

Прiоритетними завданнями прокурорського нагляду у сферi економiки § вжиття заходiв до забезпечення законностi у правоохороннiй дiяльностi численних органiв контролю як загальноє компетенцiє (обласнi, районнi держадмiнiстрацiє, органи мiсцевого самовр

ядування), так i спецiалiзованих за певними напрямами господарськоє дiяльностi, сферами застосування законодавства i видами правопорушень.

Прокурорський нагляд у сферi економiки поширю§ться на органи державноє виконавчоє влади (до складу яких входять i спецiалiзованi органи контролю), мiсцевого самоврядування, представницькi органи, суб'§кти господарськоє дiяльностi, посадових осiб i гр

омадян. Хоча питання про нагляд за додержанням законiв громадянами позитивно вирiшене в законодавствi, деякi науковцi (В.В. Клочков, В.П. Рябцев) вважають його дискусiйним, виходячи з того, що прокуратура, по-перше, неспроможна впоратися з цим завдан

ням, а по-друге, це суперечить єє статусу як органу вищого нагляду1. На нашу думку, при вирiшеннi цього питання потрiбно виходити з того, що нагляд за додержанням законiв громадянами Украєни, iноземними громадянами i особами без громадянства ма§ опос

ереднений характер, що досить виразно виявля§ться у дiяльностi прокуратури по боротьбi з економiчними правопорушеннями.

Так, органами прокуратури при перевiрках додержання законодавства у митних органах встановлювалися факти, коли громадяни були незаконно притягнутi до адмiнiстративноє вiдповiдальностi, замiсть кримiнальноє, за контрабанду. Вiдповiднi постанови опроте

стовувалися, порушувалися кримiнальнi справи i врештi-решт виннi громадяни притягувалися до встановленоє законом вiдповiдальностi.

Таким чином, опосередкований характер прокурорського нагляду щодо громадян виявля§ться в тому, що вiн здiйсню§ться через призму законностi заходiв, якi вживаються за вчиненими ними правопорушеннями органами управлiння та контролю. Проте в окремих вип

адках не виключа§ться i безпосередн§ застосування наглядових заходiв щодо громадян, наприклад, постановка питання про скасування в порядку арбiтражного судочинства ре§страцiє пiдпри§мцiв за порушення ними законодавства про пiдпри§мницьку дiяльнiсть.

Прiоритетним завданням прокуратури було i залиша§ться здiйснення нагляду за додержанням законiв органами позавiдомчого та вiдомчого контролю. Активiзацiя та пiдвищення ефективностi єхньоє дiяльностi у боротьбi з рiзноманiтними господарськими правопор

ушеннями § великим i поки що недостатньо використовуваним резервом змiцнення законностi в економiчнiй i соцiальнiй сферах. Через своє бiльш нiж обмеженi кадровi можливостi прокуратура не в змозi вживати заходiв щодо виявлення i усунення всiх тих пору

шень закону, з якими зобов'язанi вести боротьбу численнi контролюючi органи. До того ж вона не ма§ права пiдмiняти єх (ч. 2 ст. 19 Закону "Про прокуратуру"). Залиша§ться одне - зосередити увагу на тому, як цi органи виконують покладенi на них законом

 обов'язки.

Останнiм часом особливого значення набува§ здiйснення прокурорського нагляду за виконанням обласними та районними державними адмiнiстрацiями покладених на них Конституцi§ю Украєни (пункти 1, 2 ст. 119) обов'язкiв по забезпеченню виконання Конституцiє

 та законiв Украєни, додержання прав i свобод громадян. Цi обов'язки конкретизованi у прийнятому 9 квiтня 1999 року Законi Украєни "Про мiсцевi державнi адмiнiстрацiє"1. У ст. 16 цього Закону визначенi сфери, у яких мiсцевi органи виконавчоє влади зд

iйснюють державний контроль i якi охоплюють всi основнi напрями єхньоє дiяльностi як органiв державного управлiння.

Для реалiзацiє наданих єм контрольних повноважень мiсцевi державнi адмiнiстрацiє мають право:

1) провадити перевiрки стану додержання Конституцiє Украєни та законiв Украєни, iнших актiв законодавства органами мiсцевого самоврядування та єхнiми посадовими особами, керiвниками пiдпри§мств, установ, органiзацiй, фiлiалiв та вiддiлень незалежно в

iд форм власностi i пiдпорядкування;

2) залучати вчених, спецiалiстiв, представникiв громадськостi до проведення перевiрок, пiдготовки i розгляду питань, що входять до компетенцiє мiсцевих державних адмiнiстрацiй;

3) одержувати вiдповiдну статистичну iнформацiю та iншi данi вiд державних органiв i органiв мiсцевого самоврядування, єхнiх посадових осiб, полiтичних партiй, громадських i релiгiйних органiзацiй, пiдпри§мств i установ незалежно вiд форм власностi;

4) давати згiдно з чинним законодавством обов'язковi для виконання розпорядження керiвникам пiдконтрольних установ i органiзацiй з контрольованих питань, порушувати питання про єхню вiдповiдальнiсть у встановленому законом порядку (ст. 29 Закону).

Логiчне тлумачення цi§є норми да§ пiдстави для висновку про те, що в зазначених розпорядженнях мають мiститися вимоги про усунення порушень Конституцiє i законiв Украєни, вiдновлення порушених прав юридичних i фiзичних осiб, вiдшкодування завданих зб

иткiв, усунення причин правопорушень та умов, що єм сприяли.

Як свiдчить практика, мiсцевi державнi адмiнiстрацiє у цiлому ще не перебудували свою дiяльнiсть по контролю за додержанням законностi у свiтлi вимог вищезазначеного Закону, а тому § потреба в активiзацiє прокурорського нагляду за додержанням ними ци

х вимог.

До останнього часу в науцi i практицi прокурорського нагляду не виникало питання про те, за додержанням яких саме нормативних актiв, зокрема у сферi економiки, здiйсню§ться прокурорський нагляд, оскiльки вiдповiдно до ст. 1 Закону "Про прокуратуру" в

iн поширю§ться лише на сферу додержання i застосування законiв, тобто актiв найвищоє юридичноє сили. "В умовах переходу вiд адмiнiстративно-командних до економiчних методiв управлiння народним господарством, - вiдзначив В.Б. Ястребов, - iстотно зрост

а§ роль закону як загальнодержавного регулятора народногосподарськоє дiяльностi, як засобу утвердження i юридичного закрiплення прогресивних форм i методiв керiвництва економiкою"1. Як пiдкреслюють автори Науково-практичного коментарю до Закону Украє

ни "Про прокуратуру", "нагляд за додержанням i правильним застосуванням нормативних актiв, якi видаються

Єа?Ёэ?-вRї, Єа?ї'уа-їi-iбваRї, ?яІi-?вRї ?i-i-бваiі, гапэRї ??бЄгІ<i¦Ё ?аЁї, їi-iбв?абвіяїЁ, э?аіяі-ЁїЁ ¦Rїiв?вяїЁ,  іiэRїбвіяїЁ, їiбж?іЁїЁ Rа?я-яїЁ і<яэЁ i гЄаяі<i--п, -? ЄR¦<яэяувмбп -я ЄаR¦гаявгаг, Rб¦i<м¦Ё жi я¦вЁ -? у я¦R-яїЁ"2.

На наш погляд, в сучасних умовах перехiдного перiоду, принаймнi щодо нагляду за додержанням законiв в економiцi, § потреба поширити його на застосування актiв Президента Украєни.

Вiдповiдно до ст. 92 Конституцiє Украєни виключно законами визначаються:

правовий режим власностi, правовi засади i гарантiє пiдпри§мництва;

правила конкуренцiє та норми антимонопольного регулювання;

засади зовнiшньоекономiчноє дiяльностi та митноє справи;

державний бюджет i бюджетна система, податки та збори, система оподаткування, засади створення i дiє фiнансового, грошового, кредитного та iнвестицiйного ринку, статус нацiональноє та iнших валют в Украєнi, порядок утворення i погашення державного вн

утрiшнього i зовнiшнього боргу.

У той самий час, вiдповiдно до п. 4 Перехiдних положень, Президент Украєни протягом трьох рокiв пiсля набрання чинностi Конституцiє Украєни мав право видавати схваленi Кабiнетом Мiнiстрiв Украєни i скрiпленi пiдписом прем'§р-мiнiстра Украєни укази з

економiчних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням вiдповiдного законопроекту до Верховноє Ради Украєни в порядку, встановленому ст. 93 Конституцiє. Такий указ Президента Украєни вступав у дiю, якщо протягом тридцяти календарних днi

в з дня подання законопроекту (за винятком днiв мiжсесiйного перiоду) Верховна Рада Украєни не прийме закон або не вiдхилить поданий законопроект бiльшiстю вiд єє конституцiйного складу, i дiяв до набрання чинностi законом, прийнятим Верховною Радою

Украєни з цих питань.

Оскiльки цi укази видавалися з питань, що вимагають законодавчого регулювання, то, на нашу думку, за єх додержанням також ма§ здiйснюватися прокурорський нагляд, особливо якщо врахувати статус Президента як глави держави. Фактично органи прокуратури

вже провадять перевiрки додержання президентських указiв як з власноє iнiцiативи, та i за дорученням Генеральноє прокуратури Украєни.

Потреба у виданнi Президентом указiв з питань, що вимагають законодавчого регулювання, iснуватиме, очевидно, протягом усього перехiдного перiоду з огляду на часткову "недi§здатнiсть" Верховноє Ради з єє великою полiтичною строкатiстю i потребою опера

тивно вирiшувати назрiлi питання економiчного життя в умовах динамiчного розвитку суспiльних процесiв. Очевидно, § сенс повернутися до вирiшення цього питання в процесi внесення змiн i доповнень до Конституцiє Украєни.

Вважа§мо, що в законодавствi про прокуратуру потрiбно офiцiйно закрiпити положення про здiйснення прокуратурою нагляду за додержанням як законiв, так i указiв Президента, виданих у межах його повноважень.

Дещо складнiшим § питання про те, чи може прокуратура при здiйсненнi нагляду оперувати пiдзаконними актами бiльш низького рiвня: постановами i розпорядженнями Кабiнету Мiнiстрiв Украєни, наказами та iнструкцiями мiнiстерств i вiдомств тощо. У п. 2 на

казу Генерального прокурора Украєни № 2 вiд 25 березня 1996 року (нинi втратив силу) прокурорам було запропоновано "виконання вимог пiдзаконних актiв перевiряти у випадках, коли вони виданi у вiдповiдностi з вимогами законiв Украєни i в них розкрива§

ться механiзм дiє законiв, порядок єх застосування, або якщо необхiдно з'ясувати умови та причини, що сприяли порушенням закону". Зазначена вказiвка вiдсутня в чинному наказi Генерального прокурора № 2-1998 р. Проте це, на нашу думку, не означа§, що

прокурори не мають права при здiйсненнi нагляду цiкавитися виконанням пiдзаконних актiв, особливо тодi, коли вказiвки закону носять загальнорегулятивний характер i порядок застосування закону конкретизований саме в пiдзаконних актах.

У нашому законодавствi § дуже багато вiдсильних норм, виконання яких неможливо перевiрити без урахування змiсту тих нормативних актiв, на якi зроблено посилання. Наприклад, вiдповiдно до ч. 3 ст. 89 Земельного кодексу Украєни, присвяченоє вiдшкодуван

ню збиткiв, заподiяних землекористувачам i власникам землi, "порядок визначення та вiдшкодування збиткiв власникам землi i землекористувачам встановлю§ться Кабiнетом Мiнiстрiв Украєни".

Отже, предметом прокурорськоє перевiрки § виконання i додержання не лише норми закону, але й заснованого на ньому урядового нормативного акту. У той самий час слiд визнати неприпустимим проведення перевiрок виконання пiдзаконних нормативних актiв поз

а єхнiм зв'язком iз законодавчими актами.

Як свiдчать статистичнi данi, активнiсть органiв прокуратури Одеськоє областi по здiйсненню нагляду за додержанням законiв протягом останнiх рокiв невпинно зростала (див. табл. 1).

Iз загальноє кiлькостi виявлених порушень економiчнi правопорушення складають близько третини, приблизно у такiй самiй пропорцiє вживаються заходи прокурорського реагування, про що свiдчать данi табл. 2.

Про стан i тенденцiє прокурорського нагляду за додержанням законностi у сферi економiки певною мiрою можна судити також зi статистичних даних про позовну практику прокурорiв (див. табл. 3, 4).

Попри всю вiдноснiсть порiвнювання цих показникiв (з огляду на рiзницю в сумах поданих та задоволених позовiв, яка обумовлена iнфляцi§ю), вони свiдчать про стiйку тенденцiю до активiзацiє прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiк

и.

В умовах переходу до ринку потребу§ перегляду перелiк прiоритетних напрямiв загальнонаглядовоє дiяльностi прокуратури у сферi економiки.

Протягом 70-80-х рокiв до числа таких прiоритетних напрямiв належали:

нагляд за додержанням законiв про охорону соцiалiстичноє власностi;

нагляд за додержанням державноє дисциплiни у народному господарствi (додержанням планово-договiрних зобов'язань по поставках продукцiє, законiв, що спрямованi на забезпечення належноє якостi продукцiє, достовiрностi державноє статистичноє i бухгалтер

ськоє звiтностi);

нагляд за додержанням законодавства про працю, зокрема в частинi додержання трудовоє дисциплiни та охорони працi.

Як вiдомо, на початку "перебудови" передусiм було поставлено завдання добитися пiдвищення ефективностi економiки без єє реформування, насамперед шляхом запровадження у виробництво досягнень науково-технiчного прогресу. У зв'язку з цим Прокуратурою ко

лишнього Союзу РСР було запропоновано прокурорам здiйснити наглядовi заходи у сферi застосування законодавства про науково-технiчний прогрес1. У 1985 - 1987 роках у рамках нагляду за додержанням законiв про охорону соцiалiстичноє власностi активно зд

iйснювалися заходи по боротьбi з так званими нетрудовими доходами. Безперспективнiсть цих заходiв обумовлювалася вичерпнiстю резервiв розвитку командно-адмiнiстративноє системи, що, в свою чергу, обумовило єх швидкоплиннiсть.

Якими ж мають бути прiоритетнi напрями загального нагляду у сферi економiки, якщо порiвняти єх з вищенаведеним перелiком?

З огляду на проголошену у ст. 13 Конституцiє рiвнiсть усiх форм власностi вiдповiдний напрям загальнонаглядовоє дiяльностi прокуратури можна було б назвати "прокурорський нагляд за додержанням законодавства про власнiсть"1 з певною диференцiацi§ю пiд

ходiв до захисту засобами прокурорського нагляду державноє, колективноє i приватноє власностi (див. главу II цi§є роботи).

З колишнiх прiоритетних напрямiв нагляду за додержанням державноє дисциплiни, безумовно, як свiдчить практика, "випада§ з ужитку" нагляд за законнiстю заходiв по боротьбi з приписками та iншими перекрученнями державноє звiтностi. В умовах командно-ад

мiнiстративноє економiки цi дiє були спрямованi на введення в оману не стiльки державних органiв, скiльки комiтетiв КПРС-КПУ. В мiру посилення дiє економiчних регуляторiв народногосподарськоє дiяльностi перекрутити об'§ктивнi показники цi§є дiяльност

i ста§ практично неможливим та й непотрiбним.

Проте, на наш погляд, саме в перехiдний перiод було б передчасно вiдмовлятися вiд проведення окремих наглядових заходiв у сферi поставок, особливо якщо врахувати вимоги Закону Украєни вiд 22 грудня 1995 року "Про поставки продукцiє для державних потр

еб"1, за державним замовленням i контрактом, що його опосередню§. Прокурорський нагляд у цiй сферi ма§ бути спрямований насамперед на захист майнових iнтересiв держави. З iншого боку, не втратив актуальностi прокурорський нагляд за додержанням законi

в, спрямованих на забезпечення належноє якостi продукцiє i законностi заходiв у цьому напряму з боку Укрдержстандарту. Боротьба з правопорушеннями у сферi якостi продукцiє спрямована на захист як державних iнтересiв, так i прав громадян - споживачiв

промисловоє i сiльсь-когосподарськоє продукцiє.

Iншими прiоритетними напрямами прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки § податкова дисциплiна, зовнiшньоекономiчна дисциплiна2, банкiвська дисциплiна, кредитно-фiнансова дисциплiна, цiнова дисциплiна, бюджетна дисциплiна, iнве

стицiйна дисциплiна (п. 3.2. наказу Генерального прокурора Украєни № 2 вiд 2 жовтня 1998 р. "Про органiзацiю роботи органiв прокуратури у здiйсненнi нагляду за додержанням законiв щодо прав i свобод та захисту iнтересiв держави"). Як i ранiше, в цент

рi уваги прокуратури мають залишатися питання реалi-зацiє законодавства про аграрну реформу, особливо в свiтлi Указу Президента Украєни вiд 3 грудня 1999 року "Про невiдкладнi заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економiки"1. Це § д

одатковим пiдтвердженням безпiдставностi тверджень деяких науковцiв i практичних працiвникiв, якi наполягають на обмеженнi сфери загальнонаглядовоє дiяльностi2.

Що ж стосу§ться прокурорського нагляду за додержанням законодавства про працю, то в цiлому цей напрям зберiга§ сво§ значення за умови бiльш точного розставлення акцентiв при органiзацiє загальнонаглядових заходiв. Зокрема, застосування засобiв загаль

ного нагляду для змiцнення трудовоє дисциплiни ма§ бути обмежене в основному державним сектором економiки. Неабиякого значення, особливо в перiод загострення соцiально-полiтичноє обстановки в краєнi, набува§ оперативне вирiшення за допомогою прокурат

ури ситуацiй, пов'язаних з колективними трудовими спорами та iншими масовими трудовими конфлiктами3.

Завдання прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки значною мiрою обумовленi змiстом Державноє програми боротьби зi злочиннiстю, затвердженоє постановою Верховноє Ради Украєни вiд 25 червня 1993 року1. Цей правовий документ не ма

в нормативного характеру. Проте в ньому визначенi основнi напрями роботи з пiдготовки законодавчих та iнших нормативних актiв, накресленi органiзацiйнi заходи щодо виявлення i усунення злочинних виявiв в економiчних вiдносинах. Частина цих заходiв уж

е реалiзована.

Роздiлом IV програми "Боротьба з органiзованою злочиннiстю та злочиннiстю у сферi економiки" на Генеральну прокуратуру Украєни покладено обов'язок вивчити стан законностi та розповсюдженостi правопорушень стосовно деяких видiв економiчноє дiяльностi,

 розвиненiсть яких, з одного боку, свiдчить про досить бурхливий розвиток ринкових вiдносин, а з iншого -про наявнi викривлення курсу ринкових перетворень.

Так, прокуратурi було запропоновано вивчити разом з iншими вiдомствами порядок i законнiсть вза§морозрахункiв комерцiйних структур з нафтопереробними заводами за зберiгання та переробку нафти, перевiрити зовнiшньоекономiчну дiяльнiсть нафтопереробних

 заводiв i комерцiйно-виробничих об'§днань

"?аі¦Rї-ядвR?яг (Є. 11), а?я<iгіявЁ яеRэЁ, бЄапїRія-i -я іЁпі<?--п вя ЄаЁЄЁ-?--п дiє протиправних i заздалегiдь невигiдних для держави зовнiшньоекономiчних угод (п. 20) тощо. Поряд з цим прокуратура як орган нагляду за додержанням законностi в краєнi

 з власноє iнiцiативи здiйснила заходи з виявлення та усунення також iнших економiчних правопорушень (наприклад, у сферi кредитування).

Велика роль вiдводилася прокуратурi також у Комплекснiй цiльовiй програмi боротьби зi злочин-нiстю на 1996 - 2000 роки, затвердженiй Указом Президента Украєни вiд 17 вересня 1996 року. Зокрема, на Генеральну прокуратуру Украєни та єє органи на мiсцях

 разом з iншими державними органами було покладено:

обов'язок всебiчно проаналiзувати причини поглиблення тiнiзацiє економiки та умови, якi цьому сприяли, i вжити необхiдних заходiв щодо попередження цих явищ, внести пропозицiє про вдосконалення правового регулювання банкiвськоє дiяльностi та порядку

кредитування, захисту фiнансово-кредитноє та банкiвськоє системи, фондового ринку та ринку цiнних паперiв вiд проникнення кримiнального капiталу, шахрайства, вiдмивання брудних грошей, iншого впливу органiзованоє злочинностi;

взяти участь у запровадженнi чiткоє системи перевiрок додержання валютного законодавства державними пiдпри§мствами та комерцiйними структурами, що здiйснюють експортно-iмпортнi операцiє стосовно металопродукцiє, мiнеральних добрив, енергоносiєв, цукр

у, спирту, зерна, великоє рогатоє худоби, шкiрсировини;

здiйснити перевiрки додержання законодавства у частинi звiльнення вiд оподаткування окремих суб'§ктiв пiдпри§мницькоє дiяльностi та порядку декларування доходiв юридичними та фiзичними особами, а також перевiрки додержання законодавства про оподаткув

ання в окремих галузях народного господарства;

здiйснити комплекс заходiв запобiгання злочинам у сферi дiяльностi страхових, iнвестицiйних, пенсiйних фондiв, що залучають заощадження громадян.

Реалiзацiя цих заходiв стосувалася всiх напрямiв дiяльностi прокуратури, всiх єє функцiй, але, в першу чергу, загального нагляду.

При здiйсненнi нагляду за додержанням законiв у сферi економiки ма§ додержуватися положення ч. 2

бв. 19 Шя¦R-г "?аR ЄаR¦гаявгаг", іiэЄRіiэ-R эR

п¦R?R ЄаR¦гаявгая "не втруча§ться в господарську дiяльнiсть, якщо така дiяльнiсть не суперечить чинному законодавству".

Питання про можливiсть втручання прокурора в господарську дiяльнiсть в лiтературi завжди було одним з найбiльш дискусiйних. Одна частина авторiв категорично заперечувала таку можливiсть1, iнша допускала єє в разi, коли в господарськiй дiяльностi мают

ь мiсце порушення законностi, якi вимагають прокурорського втручання2.

I якщо в Росiє та Бiлорусi це питання розглядалося виключно в доктринальному планi на сторiнках науковоє лiтератури, то в Украєнi воно дiстало вирiшення на законодавчому рiвнi, причому застереження "якщо така дiяльнiсть не суперечить чинному законода

вству" було вiдсутн§ у первинному текстi закону "Про прокуратуру", а з'явилося там пiсля видання Закону вiд 26 листопада 1993 року "Про внесення змiн i доповнень до Закону Украєни "Про прокуратуру". На нашу думку, воно сприяло забезпеченню виваженост

i практики прокурорського нагляду, оскiльки, з одного боку, чинне законодавство стриму§ прокурорiв, схильних до волюнтаристських рiшень при здiйсненнi нагляду, а з iншого - стимулю§ єхню активнiсть щодо виявлення i усунення правопорушень у господарсь

кiй сферi, чого не можна досягти,   якщо не втручатися в неє.

Вважа§мо, що згадане положення стосу§ться не лише загального нагляду, але й iнших функцiй прокуратури, зокрема, ма§ враховуватися при здiйсненнi нагляду за додержанням законiв при розслiдуваннi справ про господарськi злочини. Тому в майбутньому закон

i про прокуратуру його слiд вмiстити як самостiйну частину до статтi, присвяченоє основним принципам органi-зацiє та дiяльностi прокуратури.

Вiдповiдно до п. 2 ч. 2 ст. 27 Закону "Про пiдпри§мства в Украєнi" "збитки (включаючи очiкуваний i не-одержаний прибуток), завданi пiдпри§мству в результатi виконання вказiвок державних чи iнших органiв або єхнiх службових осiб, якi порушили права пi

дпри§мства, а також внаслiдок неналежного здiйснення такими органами або єхнiми службовими особами передбачених законом обов'язкiв щодо пiдпри§мства, пiдлягають вiдшкодуванню за єхнiй рахунок". Виника§ питання: чи може застосовуватися ця норма до вип

адкiв заподiяння збиткiв пiдпри§мствам внаслiдок необгрунтованого i протиправного втручання представникiв прокуратури в господарську дiяльнiсть? Якщо врахувати, що нiяких застережень ця норма не мiстить, а прокуратура належить до державних органiв, т

о на це запитання слiд дати ствердну вiдповiдь. У практицi роботи органiв прокуратури Одещини подiбних випадкiв не було, але згадане застереження § для них дуже важливим, оскiльки дозволить уникнути безпiдставного втручання в оперативно-господарську

дiяльнiсть.