1. Актуальнi питання органiзацiє прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки

Оптимальна наглядова дiяльнiсть прокуратури, як i дiяльнiсть будь-якого iншого органу, вирiшальною мiрою залежить вiд єє правильноє органiзацiє. Вiдсутнiсть чiтких конструктивних засад завжди зумовлю§ сти-хiйнiсть тих чи iнших, насамперед наглядових

заходiв, єх непiдготовленiсть i, як наслiдок, нульову або вкрай низьку ефективнiсть. Тому не випадково, що в юридичнiй лiтературi, особливо починаючи з 70-х рокiв, стала придiлятися пiдвищена увага органiзацiйним аспектам дiяльностi прокуратури як у

цiлому, так i в частинi загального нагляду1. Про визнання важливостi його належноє органiзацiє свiдчать i назви галузевих наказiв Генерального прокурора Украєни, хоча, судячи з єхнього змiсту, найбiльш принциповi органiзацiйнi моменти не знайшли в ни

х вiдображення, а самi цi директивнi документи надто перевантаженi вiдомими положеннями Закону Украєни "Про прокуратуру".

Iсну§ точка зору, вiдповiдно до якоє органiзацiя нагляду § однi§ю зi стадiй наглядовоє дiяльностi, зокрема щодо здiйснення загального нагляду2, яка переду§ дiям, спрямованим на безпосередн§ встановлення порушень законностi з подальшим реагуванням на

них. ¦.А. Суботiн назива§ єє стадi§ю органiзацiє загального нагляду1. У цi§є точки зору § i опоненти, на думку яких дiє з органiзацiє нагляду лежать за межами власне наглядовоє дiяльностi2.

Вважа§мо, що питання органiзацiє загального нагляду потрiбно розглядати у трьох аспектах.

По-перше, у чисто управлiнському, коли йдеться про оптимальний розподiл обов'язкiв мiж працiвниками прокуратури, контролю виконання, створення належного органiзацiйного порядку та умов працi тощо3.

По-друге, ма§ться на увазi органiзацiя наглядовоє дiяльностi у певнiй галузi у цiлому (визначення прiоритетних напрямiв, послiдовностi наглядових заходiв, єх планування, найбiльш оптимальних методiв досягнення мети).

По-трет§, визнача§ться межа мiж органiзацi§ю нагляду та органiзацi§ю перевiрки виконання законiв для розв'язання конкретноє "загальнонаглядовоє ситуацiє", пiд якою "слiд розумiти такий стан регульованих правом суспiльних вiдносин на об'§ктi (територi

є), який характеризу§ться щонайменше одним порушенням законностi"1.

У цьому параграфi розглядатимуться актуальнi питання органiзацiє нагляду за додержанням законностi у сферi економiки у двох останнiх значеннях, коли ма§ мiсце тiсне переплетення управлiнських i прокурорсько-наглядових вiдносин2.

Перш нiж видiлити елементи прокурорсько-наглядовоє дiяльностi, якi за своєм змiстом § найважливiшими насамперед для прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки, спробу§мо сформулювати основнi принципи органiзацiє як нагляду в цiло

му, так i розгляду конкретних правозастосувальних ситуацiй iз використанням властивих прокуратурi повноважень. На наш погляд, до них належать:

а) зосередження зусиль прокуратури на найактуальнiших проблемах забезпечення законностi в економiцi з урахуванням кримiногенноє обстановки, що склалася в Украєнi та в окремих єє регiонах;

б) випереджувальний характер нагляду3, що §

особливо важливим в умовах швидких змiн у соцi-

ально-економiчнiй ситуацiє перехiдного перiоду,

для якоє властиве лавинне зростання кiлькостi правопорушень в окремих сферах (вiзьмемо хоча б дiяльнiсть трастових фiрм);

в) iнiцiативнiсть наглядових заходiв з огляду на публiчний характер прокурорськоє влади, пасивнiсть контролюючих органiв i необiзнанiсть переважноє бiльшостi громадян у способах захисту порушених соцiально-економiчних прав;

г) комплексний характер заходiв зi встановлення, усунення i попередження правопорушень через те, що порушення законiв у сферi економiки часто мають мiсце у сумiжних галузях, в дiяльностi суб'§ктiв пiдпри§мництва, пов'язаних договiрними зв'язками, а ц

i суб'§кти знаходяться у рiзних регiонах Украєни i навiть за єє межами;

д) процесуальна економiя, тобто здiйснення масштабних за характером заходiв з якнайменшими затратами часу, сил i коштiв i щоб при цьому досягався максимальний результат (запобiгання збиткам чи єх вiдшкодування, максимально повна реалiзацiя принципу н

евiдворотностi покарання за правопорушення, вичерпне усунення причин порушень законiв та умов, що єм сприяють).

На пiдставi наведених принципiв можна визначити основнi органiзацiйно-управлiнськi елементи у сферi прокурорського нагляду за додержанням законностi в економiцi.

З урахуванням висловлених в лiтературi мiркувань1 вважа§мо за доцiльне видiлити серед них такi:

а) iнформацiйне забезпечення загальнонаглядовоє дiяльностi;

б) планування перевiрок виконання законiв та iнших заходiв загальнонаглядового характеру з урахуванням достовiрних вiдомостей про поширенiсть окремих порушень законностi;

в) вза§модiя прокуратури з iншими правоохоронними органами, а також органами управлiння i контролю, в тому числi у формi координацiє нею спiльних заходiв по боротьбi з економiчною злочиннiстю та iншими правопорушеннями.

Конкретна iнформацiя, що характеризу§ стан законностi в економiчнiй сферi загалом i окремо в господарських системах, на пiдпри§мствах за окремими галузями законодавства (фiнансове, банкiвське, зовнiшньоекономiч-не тощо), служить базою для аналiзу ста

ну законностi як з точки зору поширеностi економiчних злочинiв2, так i так званих правопорушень незлочинного характеру1. Отже, сам по собi збiр i накопичування iнформацiє не можна вважати самоцiллю - це засiб грунтовного аналiзу стану законностi.

Iнформацiйне забезпечення нагляду ма§ розцiнюватись як елемент загальнонаглядовоє дiяльностi, спрямованоє на виявлення економiчних правопорушень, єх причин та умов, що єм сприяють, оскiльки в процесi цi§є дiяльностi широко використову§ться таке повно

важення прокурора, як витребування у органiв управлiння i посадових осiб документiв, матерiалiв, статистичних та iнших вiдомостей. Проте ця робота, по сутi, носить пiдготовчий характер, оскiльки не пов'язана безпосередньо з проведенням перевiрок зако

нностi правових актiв i перевiрок виконання законiв.

Накопичення i подальша оцiнка iнформацiє, що характеризу§ стан законностi, використову§ться не лише для оптимiзацiє планування загальнонаглядових перевiрок. Вона також дозволя§ пiдвищити конкретнiсть та ефективнiсть розробки заходiв попередження злоч

инiв та iнших правопорушень i координацiє дiяльностi правоохоронних органiв.

Iнформацiйне забезпечення загальнонаглядовоє дiяльностi прямо пов'язане з наведеними вище принципами iнiцiативностi та випереджального характеру нагляду, особливо з метою захисту майнових прав та iнтересiв держави у випадках, коли вiдомостi про право

порушення глибоко ута§мниченi, та далеко не завжди, принаймнi на початкових етапах протиправноє дiяльностi, контролюючi органи, посадовi особи чи громадяни спромагаються подати про це вiдповiднi сигнали до прокуратури чи iнших правоохоронних установ.

 Як слушно зауважив В.В. Гаврилов, у подiбних ситуацiях прокурор просто не ма§ права займати вичiкувальну позицiю i при вiдсутностi iнформацiє про правопорушення зобов'язаний ужити потрiбних заходiв до єє одержання1. Ця позицiя дiстала пiдтримку i з

боку iнших авторiв2.

Проте при налагодженнi iнформацiйного забезпечення дуже важливо забезпечити вiдповiднiсть обсягу iнформацiє з практичними потребами прокурора. Якщо недостатнiсть iнформацiє познача§ться на обгрунтованостi рiшень, то надмiрна iнформацiя здатна взагалi

 блокувати єх прийняття, оскiльки органи та посадовi особи прокуратури витрачатимуть час на добування, передачу i переробку надлишковоє iнформацiє, що, по сутi, § звичайною паперотворчiстю.

Заради об'§ктивностi потрiбно зазначити, що в директивних настановах Прокуратури колишнього Союзу РСР iнформацiйному забезпеченню загального нагляду придiлялася значна увага1. На жаль, на початковому етапi органiзацiє дiяльностi органiв прокуратури в

 незалежнiй Украєнi  це питання фактично випало з поля зору Генеральноє прокуратури.

Вiдповiдно до п. 1 наказу Генерального прокурора Украєни № 2-1998 р. до числа таких джерел мають вiдноситися данi контролюючих органiв, статистики, наглядова, слiдча i судова практика.

Виходячи з практики роботи органiв прокуратури Одеськоє областi, можна видiлити такi види iнформацiє, що класифiкуються залежно вiд джерел i шляхiв єє надходження до прокуратури:

а) вiдомостi, що надходять вiд громадян у виглядi письмових та усних заяв (повiдомлень) про факти зловживань та безгосподарностi (становлять близько

15 % загальноє кiлькостi звернень2, якщо брати до уваги, що в частинi цих звернень йдеться також про порушення суб'§ктивних прав, через що вони мають характер як заяв, так i скарг);

б) повiдомлення засобiв масовоє iнформацiє;

в) матерiали перевiрок фiнансово-господарськоє дiяльностi та документальних ревiзiй, що надсилаються до прокуратури органами управлiння та контролю;

г) iнформацiя, що накопичу§ться в прокуратурi в процесi здiйснення нагляду (матерiали узагальнень практики участi прокурорiв у розглядi справ у судах, на сесiях рад тощо); матерiали прокурорського нагляду за законнiстю актiв органiв державноє виконав

чоє влади та мiсцевого самоврядування;

д) iнформацiя про стан законностi та заходи з єє забезпечення (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону "Про прокуратуру"), яка надходить або витребу§ться прокуратурою вiд органiв контролю загальноє i спецiальноє компетенцiє та правоохоронних органiв.

На наш погляд, саме останнiй вид iнформацiє най-бiльшою мiрою сприя§ забезпеченню випереджувального характеру прокурорського нагляду за додержанням

законностi у сферi економiки1. Єє джерелом мають бути насамперед спецiалiзованi органи позавiдомчого

контролю1.

Як слушно зазнача§ться в лiтературi, "одержання iнформацiє про стан законностi та заходи щодо єє забезпечення здiйсню§ться прокурором шляхом витребування систематизованих вiдомостей про поширенiсть правопорушень, єхнiй характер та заходи, що вживають

ся органами влади, управлiння, позавiдомчого нагляду i контролю, посадовими особами для боротьби з ними. На цiй основi прогнозу§ться i плану§ться загальнонаглядова дiяльнiсть"2.

За змiстом закону вона може складатися з двох частин:

а) вiдомостей про стан законностi, поширенiсть правопорушень певних видiв;

б) вiдомостей щодо заходiв по єє забезпеченню, яких було вжито вiдповiдними контролюючими органами3.

Використання повноваження, передбаченого п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону "Про прокуратуру", несе на собi, як ми вважа§мо, подвiйне навантаження: iнформацiйне i попереджувальне. Останн§ поляга§ в тому, що сам по собi факт уваги з боку прокуратури до практично

є дiяльностi того чи iншого контролюючого органу значною мiрою стимулю§ його активнiсть у боротьбi з певними видами порушень законностi.

У практицi роботи апарату прокуратури Одеськоє областi та мiськрайпрокурорiв зазначене повноваження найчастiше використову§ться в межах пiдготовчоє стадiє до проведення так званих наскрiзних перевiрок виконання законiв (вираз О.М. Рекункова), якi про

вадяться у масштабах або всi§є прокурорськоє системи, або за завданнями керiвництва облпрокуратури.

Так, проведенню перевiрок додержання законодавства про банкiвську дiяльнiсть, зокрема стосовно кредитування пiдпри§мницьких структур, передувало звернення до обласного управлiння НБ Украєни про подання докладноє iнформацiє з такими вiдомостями: про к

iлькiсть i характер виявлених працiвниками вiддiлу банкiвського нагляду порушень Закону "Про банки i банкiвську дiяльнiсть"1 та побудованих на ньому нормативних актiв Нацбанку (загалом i в розмiрi окремих пiдпри§мницьких структур), характер застосова

них до винуватцiв санкцiй, стягнутi з них суми в нацiональнiй та iноземнiй валютах, факти передачi матерiалiв про правопорушення до слiдчих органiв тощо.

1 Вiдомостi Верховноє Ради Украєни. - 1991. - № 25. - Ст. 282.

З урахуванням одержаноє iнформацiє був конкретизований змiст завдання про проведення перевiрок, на-дiсланого мiським та районним прокурорам, а окремим з них було запропоновано додатково перевiрити достовiрнiсть деяких вiдомостей, що мiстилися в iнфор

мацiє, надiсланiй контролюючим органом.

Прокуратурою областi, мiськими i районними прокурорами практикувалися також витребування iнформацiй про стан законностi та заходи щодо єє забезпечення з боку органiв державноє контрольно-ревiзiйноє служби, обласного фiнансового управлiння, державноє

податковоє iнспекцiє, управлiння Фонду державного майна Украєни, iнспекцiй по контролю за цiнами та по захисту прав споживачiв, територiального вiддiлення Антимонопольного комiтету Украєни, облстатуправлiння, центру стандартизацiє, метрологiє та якос

тi продукцiє, регiонального управлiння енергонагляду, державноє служби по боротьбi з економiчною злочиннiстю, державноє служби охорони тощо.

Як ми вважа§мо, при визначеннi можливостi такоє практики для аналiзу стану законностi за певний пе-рiод (принаймнi за рiк або менш тривалий перiод часу) слiд виходити з того, чи включенi тi або iншi вiдомостi до затверджених належним чином форм держа

вноє статистичноє звiтностi.

Вiдповiдно до ч. 2 ст. 18 Закону "Про прокуратуру" на засiданнях колегiй прокуратур (Генеральноє, обласних та прирiвняних до них) можуть заслуховуватися повiдомлення i пояснення керiвникiв мiнiстерств, вiдомств, органiв державного управлiння, нагляду

 i контролю, пiдпри§мств, установ i органiзацiй, єхнiх

об'§днань, iнших посадових осiб з приводу порушень законодавства. Вважа§мо, що при заслуховуваннi повiдомлень з приводу порушень законностi йдеться про чисто iнформацiйний бiк справи. Дача ж пояснень ма§ мiсце у випадках причетностi установ i органiз

ацiй та єхнiх керiвникiв, якими даються пояснення, до порушень законностi, якi § предметом обговорення. Найчас-тiше єхнi виступи мають одночасно характер i повiдомлень i пояснень.Цей метод впливу прокуратури на пiднагляднi установи та органiзацiє мож

е дати належний iнформацiйний та iнший ефект лише в разi, коли повiдомлення та пояснення посадових осiб порiвню§ться стосовно єхньоє достовiрностi з власною iнформацi§ю прокуратури (матерiалами узагальнень, загальнонаглядових перевiрок, участi прокур

ора в розглядi справ про економiчнi злочини, цивiльних i господарських справ). Iнформацiйне та профiлактичне значення подiбних заходiв пiдсилю§ться ефектом гласностi, особливо якщо на засiданнi колегiє обласноє прокуратури запрошуються представники (

першi керiвники, єхнi заступники, начальники управлiнь i вiддiлiв) одночасно кiлькох установ державноє виконавчоє влади чи контролюючих органiв.

Зазначене повноваження використову§ться прокуратурою Одеськоє областi у бiльшостi випадкiв розгляду на засiданнях єє колегiє узагальнень стану прокурорського нагляду за додержанням законiв у сферi економiки, наслiдкiв перевiрок виконання законiв в ок

ремих господарських системах, у сферах застосування певних галузей законодавства, у спецiалiзованих органах контролю, а також за наслiдками комплексних i галузевих перевiрок виконання наказу Генерального прокурора № 2-1998 р. в мiських та районних пр

окуратурах, якщо цими перевiрками встановлюються iстотнi порушення законностi в дiяльностi держадмiнiстрацiй, представницьких органiв, виконкомiв рад мiст обласного рiвня1.

Так, в березнi 1999 року стан додержання законностi в агропромисловому комплексi Одеськоє областi з урахуванням наслiдкiв загальнонаглядових перевiрок був обговорений на розширеному засiданнi колегiє облпрокуратури за участю голови облдержадмiнiстрац

iє i голiв райдержадмiнiстрацiй, начальникiв управлiнь сiльського господарства. Учасники були ознайомленi з наслiдками перевiрок, а також з фотоматерiалами, якi наочно iлюстрували факти безгосподарностi й нехлюйства. Керiвникiв мiсцевих органiв викон

авчоє влади було попереджено про єхню персональну вiдповiдальнiсть за додержання законностi в АПК.

Вважа§мо, що таку практику можна було б поширити i на випадки проведення оперативних нарад мiськими та районними прокурорами, але це можливо лише за умови внесення вiдповiдного доповнення до норми майбутнього закону Украєни про прокуратуру, якою буде

 визначено статус прокуратур районного та мiського рiвня.Наказ Генерального прокурора Украєни вiд 4 квiтня 1992 року "Про органiзацiю роботи органiв прокуратури по здiйсненню загального нагляду" № 3 зобов'язував прокурорiв "забезпечувати виконання у

15-денний строк доручень з питань загального нагляду, якi надходять з iнших прокуратур"1. Йшлося про сво§рiдний аналог окремих доручень на виконання слiдчих дiй (ст. 118 КПК).

На жаль, наступними наказами вiд 25 березня 1996 року № 2 та вiд 2 жовтня 1998 року № 2 по-дiбна норма не передбачена. Через те незрозумiло, як мають поводитися прокурори, одержуючи вiд своєх колег з iнших регiонiв Украєни подiбнi запити. Невже єх мо

жна проiгнорувати? А якщо нi, то слiд вiдновити згадану норму або в черговому наказi, або в окремiй вказiвцi.Значно складнiше вирiшувати подiбнi питання, коли йдеться про стосунки прокуратур областей i районiв, що межують з вiдповiдними адмiнiстратив

но-територiальними одиницями "далекого" i "близького" закордону (для Одещини це вiдповiднi областi Румунiє, Молдавiє i самопроголошеноє Приднiстровськоє республiки).

Як свiдчить практика, найчастiше в процесi загальнонаглядовоє дiяльностi виника§ потреба у налагодженнi безпосереднiх контактiв для з'ясування питань, пов'язаних з попередженням i виявленням контрабанди, порушень законодавства про валютнi операцiє i

зовнiшню торгiвлю, незаконноє мiграцiє у напрямку Схiд - Захiд тощо. Вiдповiдно до чинних угод мiж Генеральною прокуратурою Украєни та прокуратурами iнших держав зазначенi питання мають з'ясовуватися виключно через єхнi центральнi органи, що в перева

жнiй бiльшостi випадкiв унеможливлю§ єх оперативне вирiшення, а значить - не дозволя§ ефективно вживати заходiв до виявлення та усунення порушень закону.

Тому вважа§мо за потрiбне поступово, з урахуванням економiчних i полiтичних iнтересiв Украєни та iнших обставин, що мають значення для забезпечення єє державного суверенiтету, особливостей стану стосункiв з деякими державами, внести змiни до цих угод

, визначивши коло питань, з яких можливий обмiн iнформацi§ю мiж прокуратурами прикордонних областей i районiв Украєни та вiдповiдними органами прокуратур iнших держав.

Наказ Генерального прокурора Украєни з питань загального нагляду прокуратури пропону§ться доповнити пунктом, що стосу§ться iнформацiйного забезпечення загальнонаглядовоє дiяльностi:

"Вжити додаткових заходiв щодо вдосконалення iнформацiйного забезпечення роботи по загальному нагляду. Систематично вимагати iнформацiю про стан законностi та заходи щодо єє забезпечення, насамперед вiд органiв державноє виконавчоє влади та спецiалiз

ованих органiв контролю, використовуючи одержанi матерiали для грунтовного аналiзу стану законностi".

Переходячи до висвiтлення питань планування загальнонаглядових заходiв в економiчнiй сферi, пiдкреслимо насамперед, що, будучи одним з найважливiших елементiв органiзацiє роботи iз загального нагляду, планування покликане сприяти пiдвищенню єє ефекти

вностi1.

Пiд плануванням роботи слiд розумiти "вирiшення питань про послiдовнiсть i термiни виконання комплексу або окремих видiв робiт з урахуванням наявних можливостей (штатних, матерiальних i т.iн.) з метою досягнення бажаного результату"2.

Важливе значення для вдосконалення практики планування, на наш погляд, мають такi фактори:

врахування особливостей соцiально-економiчноє характеристики територiй, на якi поширю§ться наглядова компетенцiя тих або iнших прокурорiв, i поширеностi певних видiв правопорушень при визначеннi прiоритетних напрямiв нагляду у сферi економiки;

по§днання властивоє прокурорськiй системi централiзацiє з розвитком i заохоченням iнiцiативи прокурорiв у визначеннi об'§ктiв для перевiрок виконання законiв;

обрання об'§ктiв для перевiрок з урахуванням конкретних даних, що обумовлюють потребу єх проведення (для усунення з прокурорськоє практики безрезультативних перевiрок);

належна конкретнiсть у формуваннi планових заходiв для усунення неясностей при визначеннi та реалiзацiє поставлених цiлей;

урахування реальних можливостей прокуратури у здiйсненнi тих або iнших заходiв, що особливо важливо для прокуратур районiв сiльськогосподарського профiлю з єхнiми вкрай обмеженими, до того ж недоукомплектованими штатами.

Для впорядкування практики планування загальнонаглядових заходiв, передусiм у сферi економiки,

з огляду на масштабнiсть завдань, що стоять перед

прокуратурою, потрiбно насамперед визначитись у

деяких концептуальних питаннях правового регулювання як на законодавчому рiвнi, так i на рiвнi нормотворчостi Генеральноє прокуратури Украєни. Адже в наказi, де йдеться про органiзацiю роботи з загального нагляду, взагалi не сказано про планування пе

ревiрок виконання законiв.

Вiдповiдно до ч. 2 ст. 19 Закону Украєни "Про

прокуратуру" перевiрка виконання законiв провадиться за заявами та iншими повiдомленнями про порушення законностi, що вимагають прокурорського реагу-

вання, а також за наявностi приводiв з власноє iнi-

цiативи прокурора.

Отже, за задумом законодавця, приводами для перевiрок може бути будь-яка вiрогiдна iнформацiя, що вказу§ на порушення законностi. Щоправда, серед деякоє частини вчених-юристiв i практичних працiвникiв прокуратури побуту§ думка, що перевiрки виконання

 законiв слiд провадити лише за заявами та повiдомленнями, у яких мiстяться вiдомостi про конкретнi порушення законностi з боку конкретних органiв i посадових осiб1. Таку думку, зокрема, висловили 36 % опитаних автором працiвникiв прокуратури. Iншими

 словами, пропону§ться перетворити прокуратуру у сво§-рiдне бюро з перевiрок скарг та матерiалiв.

Але чи справдi саме вони мiстять найвiрогiднiшу iнформацiю про порушення законностi, що вимага§ прокурорського втручання? Спробу§мо вiдповiсти на це запитання на основi аналiзу практики єх розгляду в прокуратурi Одеськоє областi. Протягом останнiх 4

рокiв щороку визнавалися пiдставними 10-12 % заяв (або скарг з елементами заяв) про зловживання та безгосподарнiсть. За матерiалами, що надходять з контролюючих органiв, лише по 15-17 % порушувалися кримiнальнi справи i ще по 12-15 % вживались iншi з

аходи прокурорського реагування. Навiть якщо припустити, що певна частина звернень i матерiалiв не дiстала законного вирiшення, § очевидним величезний обсяг практично безрезультатноє роботи. Тим часом перевiрки виконання законiв, проведенi за наслiдк

ами досить глибокого аналiзу стану законностi, були результативними на 75-80 %.

Але повернемося до змiсту ч. 2 ст. 19 Закону Украєни "Про прокуратуру", порiвнявши його з вiдповiдними нормами росiйського та бiлоруського законiв. Приверта§ до себе увагу нелогiчнiсть протиставлення перевiрок за заявами та iншими повiдомленнями про

порушення законностi (1) та перевiрок, проведених з власноє iнiцiативи прокурора за наявностi належних приводiв (2). Адже заяви та повiдомлення також § приводами, i досить важливими, для прокурорського розгляду. Саме для розгляду, а не реагування, як

е, за логiкою речей, ма§ настати за фактами вже встановлених правопорушень. Крiм того, перевiрки за конкретними повiдомленнями про порушення закону також пов'язанi з iнiцiативою прокурора, який сам вирiшу§, взяти єх до провадження прокуратури чи обра

ти якийсь iнший спосiб розгляду.

З цих позицiй вида§ться найбiльш прийнятним формулювання, що мiститься у п. 2 ст. 21 росiйського Закону, вiдповiдно до якого "перевiрки виконання законiв провадяться на основi iнформацiє, що надiйшла до органiв прокуратури, про факти порушення закону

, якi вимагають ужиття заходiв прокурором". Аналогiчною за смислом (якщо не брати до уваги нелогiчнiсть згадки про "реагування") § вимога бiлоруського Закону, вiдповiдно до ч. 2 ст. 21 якого "перевiрки виконання законiв провадяться на основi повiдомл

ень та iнших наявних даних про порушення законностi, що вимагають безпосереднього прокурорського реагування".

На наш погляд, при формулюваннi вiдповiдноє норми майбутнього закону про прокуратуру варто врахувати цей досвiд, щоб не створювати зайвих труднощiв для прокурорiв при тлумаченнi вимог закону.

На думку ¦.А. Суботiна, "сигнали про порушення законностi можна подiлити на два види: прямi та непрямi"1. Вважа§мо, що сигнали першого виду, тобто конкретнi повiдомлення про правопорушення, мають перевiрятися в термiни i в порядку, передбаченому або

кримiнально-процесуальним законом, або законодавством про порядок розгляду заяв i скарг.

У рештi випадкiв загальнонаглядовi перевiрки мають включатися до планiв роботи вiдповiдних прокуратур з iнiцiативи як єхнiх керiвникiв, так i прокурорiв вищого рiвня. Виняток потрiбно зробити для перевiрок вiдповiдностi закону правових актiв2, до тог

о ж не всiх, а тих, що виходять з органiв державноє виконавчоє влади i мiсцевого самоврядування, - через потребу

біRузяб-R?R гбг-?--п ЄRаги?-м i-в?а?бiі э?аіяіЁ i бгбЄi<мбвія, Єаяі ЄiэЄаЁуї-Ёжм¦Ёе бваг¦вга i ?аRїяэп-. 'я¦i Є?а?іiа¦Ё їяовм эicб-оіявЁбп бЁбв?їявЁз-R i -?я<?і-R іiэ -япі-Rбвi бЁ?-я<iі ЄаR ЄRаги?--п я¦R--Rбвi. ?аЁ Є<я-гія--i Є?а?іiаR¦ іЁ¦R-я--п я¦R-

iі г бЄ?жiя<iRія-Ёе Rа?я-яе ЄRяіiэRїзR?R ¦R-ваR<о їяу іаяеRігіявЁбп вя¦я іяі<Ёія RІбвяіЁ-я, як поширенiсть i динамiка правопорушень певного виду, боротьба з якими належить до компетенцiє того чи iншого контролюючого органу.

Принципово важливе значення для пiдвищення ефективностi планування заходiв по боротьбi з економiчними правопорушеннями ма§, на наш погляд, аналiз не лише чисто правових, але й економiчних показникiв дiяльностi господарських систем та окремих суб'§ктi

в господарювання. Йдеться про застосування методу економiко-правового аналiзу при вивченнi стану законностi, спроби застосування якого мали мiсце в останнi роки iснування Прокуратури Союзу РСР1 i про якi вiдразу ж забули пiсля єє лiквiдацiє. Проте ок

ремi елементи цього методу продовжують iнтуєтивно застосовуватись у практицi. На нашу думку, вiн поляга§ у пошуках вза§мозв'язку мiж явно неблагополучними економiчними показниками дiяльностi суб'§ктiв пiдпри-§мництва i, як крайнiм виявом єх, - банкру

тством та порушеннями чинного законодавства, що регулю§ господарську дiяльнiсть.

Для уникнення неправомiрного втручання прокурорiв у господарську дiяльнiсть чисто економiчнi питання такого аналiзу мають, звичайно, з'ясовуватися фахiвцями з фiнансiв, бухгалтерського облiку, банкiвськоє справи тощо.

Так, пiд час перевiрок додержання законiв у податковiй сферi в рядi випадкiв справжнiй обсяг розмiрiв прибуткiв, що пiдлягали оподаткуванню, встановлювався вiдповiдними фахiвцями за допомогою таких показникiв як собiвартiсть, рентабельнiсть, фондовiд

дача та iн. Так само за допомогою фахiвцiв встановлювалися обставини порушень законодавства установами комерцiйних банкiв, якi з економiчного боку виявлялися в заниженнi розмiрiв резервних фондiв, пiдвищеному ризику кредитних операцiй тощо.

У зв'язку з цим потрiбно зазначити, що в даний час ефективне виявлення економiчних правопорушень силами прокуратури значною мiрою стриму§ться низьким рiвнем економiчноє пiдготовки єє працiвникiв. В умовах командно-адмiнiстративноє системи, коли дiя р

инкових регуляторiв була зведена до мiнiмуму, це не мало особливого значення. Зараз же вiдставання в показниках, так би мовити, "економiчноє ерудицiє" мiж правоохоронцями, зокрема з прокурорськоє системи, i юристами, якi обслуговують пiдпри§мницькi (

в тому числi кримiнально-пiдпри§мницькi) структури, набуло загрозливих масштабiв. Адже прокурори не в змозi однаково добре розбиратися у всiх галузях законодавства, яке дедалi бiльше ускладню§ться, а саме по собi iснування юристiв "широкого профiлю"

в цих умовах § бiльш нiж проблематичним.

У зв'язку з цим, на наш погляд, варто подумати над вирiшенням трьох таких проблем.

По-перше, про налагодження чiткоє системи перепiдготовки осiб, якi вже працюють в прокуратурi, в напрямi оволодiння ними основами конкретноє економiки з урахуванням особливостей перехiдного перiоду.

По-друге, про запровадження в юридичних вузах i на факультетах з самого початку навчання такого навчального курсу, який би уможливив набуття випускниками спецiальностi "правознавець-економiст" ("економiст-правознавець") i щоб частина фахiвцiв такого

профiлю готувалася за замовленнями прокуратури.

По-трет§, про доцiльнiсть вiдновлення в штатах прокуратур посад фахiвцiв-консультантiв з економiчно-бухгалтерською пiдготовкою, як це мало мiсце в останнiй перiод iснування органiв прокуратури Союзу РСР1. Попри наявнiсть рiзних точок зору з приводу д

оцiльностi iснування таких посад i завдань працiвникiв, якi єх обiй-мали2, остаточнi висновки з цього питання можна зробити лише на основi практики, можливо, для початку запровадити цi посади в порядку експерименту.

Як привiд для включення перевiрок виконання законiв до планiв роботи прокуратур на практицi розглядаються вказiвки вищестоящих органiв прокуратури. Таке централiзоване планування ма§ своє переваги. Умiле використання властивого прокуратурi принципу ц

ентралiзацiє дозволя§ провести перевiрку з того чи iншого питання чи в певнiй господарськiй системi з верхнiх ешелонiв i до нижнiх ланок або з питань застосування нормативних актiв у межах певних галузей законодавства. До того ж низовi ланки прокурат

ури, якi мають вiдомостi лише про поодинокi факти економiчних правопорушень, не завжди можуть належним чином оцiнити ступiнь шкоди, яка завда§ться цими порушеннями iнтересам держави i суспiльства.

Уже протягом ряду рокiв ученi-юристи, особливо практики, виявляють занепоко§ння перевантаженiстю прокурорiв низовоє ланки завданнями про проведення перевiрок. Пропону§ться навiть обмежити кiлькiсть заходiв за iнiцiативою "згори" до 35 % (чому не 30 а

бо 40?) вiд загальноє кiлькостi заходiв, що реалiзуються протягом одного кварталу1.

На наш погляд, найбiльш об'§ктивну думку з цього приводу здатнi виробити працiвники прокуратур обласного рiвня, якi одночасно виступають в ролi i об'§ктiв i суб'§ктiв управлiнсько-наглядових правовiдносин. Завдання, якi надходили останнiм часом в цен

тралiзованому порядку, стосувалися найбiльш прiоритетних, можна навiть сказати - найболючiших питань подолання економiчних деформацiй засобами правового впливу. В умовах перехiдного перiоду переважне перебрання на себе Генеральною прокуратурою iнiцiа

тиви в органiзацiє тих або iнших наглядових заходiв § цiлком виправданим, особливо якщо зважати на таку важливу житт§ву обставину, як постiйна потреба Генерального прокурора, членiв колегiє Генпрокуратури бути в "готовностi № 1" щодо надання iнформац

iє про стан законностi президентським, парламентським i урядовим структурам, готувати пропозицiє щодо вдосконалення чинного законодавства.

Отже, саме по собi зменшення кiлькостi централiзованих завдань про проведення перевiрок ще не гаранту§ забезпечення оптимальностi планування загальнонаглядових заходiв. Прокурори вищого рiвня не можуть зняти з себе вiдповiдальностi за координацiю пла

нування, здiйснюваного пiдпорядкованими прокурорами, щоб мати можливiсть систематично узагальнювати практику прокурорського нагляду. До того ж аналiз практики дозволя§ виявити характерну тенденцiю, яка свiдчить про реальне врахування iнiцiативи "низi

в", а саме коли завдання про проведення перевiрок надсилаються прокурорами вищого рiвня на пiдставi мате-рiалiв вивчення позитивного досвiду пiдпорядкованих прокурорiв (див. главу II роботи).

Як позитивний момент органiзацiє роботи слiд зазначити також, що завдання про проведення перевiрок останнiм часом супроводжуються бiльш-менш детальними рекомендацiями щодо методики єх проведення. Проте потрiбно звернути увагу на вкрай стислi термiни,

 що встановлюються для виконання деяких завдань (iнколи це 2-3 тижнi), що в умовах завантаженостi прокурорських працiвникiв iншими заходами певною мiрою зумовлю§ формальне i поверхове проведення перевiрок. Взагалi ж, на наш погляд, до питання про яке

сь "лiмiтування" кiлькостi завдань, що надходять з вищестоящих прокуратур, можна буде повернутися лише пiсля послаблення економiчноє кризи в краєнi.

З огляду на сказане вище пропону§мо викласти у такiй редакцiє положення наказу Генерального прокурора Украєни, присвяченi плануванню та органiзацiє перевiрок виконання законiв:

"Перевiрки за заявами, скаргами, матерiалами контролюючих органiв, повiдомленнями засобiв масовоє iнформацiє провадити в строк i в порядку, передбаченому законодавством про звернення громадян i юридичних осiб.

Перевiрки законностi правових актiв органiв державноє виконавчоє влади, обласних i районних представницьких органiв i органiв мiсцевого самоврядування провадити систематично в мiру єх надходження до прокуратур вiдповiдного рiвня.

Планами роботи прокуратур передбачати перевiрки виконання законiв на пiдставi узагальнень стану злочинностi та законностi, аналiзiв практики розгляду звернень громадян i юридичних осiб, участi прокурорiв у розглядi справ у судах i арбiтражних судах,

iншоє вiрогiдноє iнформацiє про правопорушення".

У  1 глави I роботи вже вiдзначалася важливiсть вiдновлення в законодавствi Украєни про прокуратуру принципу вза§модiє прокуратури з iншими державними органами i пiднесення на новий рiвень єє координуючоє функцiє.

На наш погляд, вза§модiю прокуратури з iншими органами можна розумiти у широкому i вузькому смислi. В першому випадку йдеться про всi види контактiв прокуратури з цими органами, зокрема тi, якi пов'язанi з реалiзацi§ю наглядових повноважень. У другом

у - вза§модiя здiйсню§ться не через пiднагляднiсть тих чи iнших органiв прокуратурi, а тому, що i тi й iншi виступають як рiвноправнi партнери, однаково зацiкавленi у виявленнi та усуненнi проявiв зловживань та безгосподарностi в економiчнiй сферi, с

прияннi найбiльш ефективному запровадженню ринкових результатiв господарськоє дiяльностi.

Можна погодитися з думкою В.П. Пiвненка, що вза§модiя - це "заснована на об'§ктивно iснуючих мiж державними органами вза§мних зв'язках, iнiцiативi та зацiкавленостi сторiн узгоджена дiяльнiсть, що здiйсню§ться у виглядi спiвробiтництва, вза§мноє допо

моги i пiдтримки при вiдсутностi §диного керiвництва, в процесi якоє забезпечу§ться рацiональне та комплексне вирiшення загальних завдань по змiцненню законностi"1.

З урахуванням численних мiркувань, висловлених в лiтературi2, вважа§мо за потрiбне видiлити такi форми вза§модiє з iншими державними органами i органами мiсцевого самоврядування.

По-перше, участь прокурорiв у роботi сесiй представницьких органiв, колегiй держадмiнiстрацiй тощо. Це дозволя§ краще орi§нтуватися не лише в станi законностi, але й у соцiально-економiчних проблемах, що сприяють поширенню економiчних правопорушень.

Формою такоє вза§модiє § виступи прокурорiв з доповiдями i повiдомленнями про стан законностi та заходи з єє забезпечення.

По-друге, обмiн iнформацi§ю про економiчнi правопорушення з контролюючими органами. Йдеться не про витребування прокурором тих або iнших вiдомостей i не про надiслання до прокуратури матерiалiв про правопорушення кримiнального характеру, а про наданн

я iншоє корисноє iнформацiє (рiзного роду узагальнення, матерiали, що можуть бути використанi прокурорами для пред'явлення позовiв тощо). Одержуючи вiд контролюючих органiв ту чи iншу iнформацiю, прокурор, в свою чергу, також може надати в єхн§ розпо

рядження вiдомостi, якi вони можуть використати для пiдвищення ефективностi контролю.

По-трет§, вза§мне ознайомлення з плановими заходами щодо попередження зловживань i безгосподарностi для того, щоб уникнути дублювання при проведеннi перевiрок i пов'язаноє з цим пiдмiни контролюючих органiв.

По-четверте, розроблення спiльно з iншими державними органами заходiв запобiгання злочинам та iншим правопорушенням (ч. 2 ст. 5 Закону "Про прокуратуру").

По-п'яте, спiльне проведення заходiв правовиховного характеру.

Що ж до реалiзацiє координацiйноє функцiє прокуратури та конкретних форм, у яких вона здiйснюватиметься, то це питання, що вимага§ соцiального

монографiчного дослiдження з урахуванням нових умов, у яких проходить дiяльнiсть прокуратури, може бути вирiшене пiсля внесення вiдповiдних доповнень до законодавства про прокуратуру.