Введение

                                 "У всех мужчин и женщин  без  исключения

                                 есть  единое  общее  дело   -   сельское

                                 хозяйство. Ему обучают всех с детства  -

                                 отчасти в школе, где  дают  наставления,

                                 отчасти  -  на  полях,   поблизости   от

                                 города, куда вывозят детей  как  бы  для

                                 игры, однако они  не  только  наблюдают,

                                 но,   пользуясь   удобной   возможностью

                                 упражнять тело, также и трудятся".

                                                                Томас Мор

В январе 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"*(1). Тем самым, спустя чуть более 10 лет после начала земельных преобразований в России, завершился период формирования нового земельного законодательства.

Начало земельной реформы было положено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г., Законом СССР о собственности в СССР 1990 г. Этими законодательными актами сделано три важных шага в сторону от национализации земли к ее приватизации. Во-первых, была ликвидирована монополия исключительной собственности союзного государства на землю (и другие природные ресурсы). Во-вторых, установлена множественность субъектов права собственности на землю*(2). В-третьих, введен новый институт земельного права - право землевладения. На этом компромиссном решении (не собственность граждан на землю, а владение землей) союзная реформа остановилась*(3).

Знаменательно, что земельная реформа в России началась в отношении, прежде всего, земель сельскохозяйственного назначения. В РСФСР как одной из союзных республик в развитие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле в ноябре - декабре 1990 г. был принят ряд законов и иных нормативных правовых актов, знаменующих начало принципиально нового этапа земельной реформы в России. К ним относятся:

постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса";

Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР";

Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(4) (вступил в силу 1 января 1991 г.);

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе"*(5) (вступил в силу 1 января 1991 г.);

Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (вступил в силу 1 января 1991 г.).

Указанные нормативные правовые акты Российской Федерации предусмотрели возможность приобретения земельных участков в частную собственность. Дату 1 января 1991 г. можно считать началом периода денационализации земли.

15 декабря 1990 г. были внесены изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР, в соответствии с которыми, земля и ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могли осуществляться в ущерб интересам этих народов. Формы собственности на природные ресурсы (землю, недра, воды, растительный и животный мир) устанавливались Съездом народных депутатов РСФСР. Владение, пользование и распоряжение указанными природными ресурсами допускалось на основе законов РСФСР, республик в составе РСФСР и актов местных Советов народных депутатов, изданных в пределах их полномочий*(6).

Конституцией РСФСР предусматривалось предоставление земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции государством в пользование, пожизненное наследуемое владение или в собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации, не допускалось. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны были только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась*(7).

9 декабря 1992 г. в ст.12 Конституции (Основного Закона) РФ - России было внесено изменение, согласно которому, полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства допускалось отчуждать независимо от сроков приобретения по договорной цене, но без изменения целевого назначения, или Совету народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, на тех же условиях, на которых он был предоставлен, с учетом произведенных на участке затрат. При приобретении земельных участков в собственность во всех иных случаях устанавливался мораторий на их продажу юридическим и физическим лицам (по договорной цене) в 10 и 5 лет со времени приобретения участков в собственность в зависимости от того, приобретены ли они бесплатно или за плату.

В Законе РСФСР "О земельной реформе" было определено, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР.

В собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки. Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускался, но они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Устанавливалось ограничение в отношении иностранных граждан - им было запрещено передавать земельные участки в собственность. В соответствии с Законом РСФСР "О земельной реформе" была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы*(8), в которой были определены этапы и механизмы ее проведения в виде системы мер по организационному, экономическому, экологическому и правовому обеспечению.

Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" определил экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и их ассоциаций. В Законе было дано понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, установлены порядок его создания, условия предоставления земельного участка, права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, определен правовой режим имущества и правовые основы деятельности крестьянского хозяйства.

В Законе РСФСР "О собственности в РСФСР" было предусмотрено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию. Иные вещные права на земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются и осуществляются в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами РСФСР (ст.6). Законом было закреплено право гражданина приобрести для ведения сельскохозяйственного производства, а также строительства жилого дома, садоводства и огородничества земельные участки в собственность или во владение (ст.12).

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были систематизированы и развиты правовые нормы ранее принятого Закона РСФСР "О земельной реформе" в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса".

В Земельном кодексе РСФСР были урегулированы отношения собственности на землю, включая частную собственность. В частную собственность земельные участки могли быть приобретены лишь гражданами для определенных целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских поселениях, садоводства, огородничества, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Продажа и иное отчуждение земельных участков были жестко ограничены и регулировались в соответствии со ст.12 Конституции РСФСР 1978 г.*(9) Отчуждение земельного участка, кроме передачи по наследству, позволялось только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого был расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.

Важным достоинством Земельного кодекса РСФСР была норма, предоставившая гражданам право на получение земельных участков по своему выбору в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

В 1992 г. внесены изменения в ст.12 Конституции РСФСР 1978 г.*(10), которые можно охарактеризовать как переломный этап к легализации ограниченного рыночного оборота земельных участков. На основе правовых норм Конституции РСФСР разрешалось отчуждать земельные участки без изменения целевого назначения либо Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был предоставлен, либо физическим и юридическим лицам по договорной цене для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства независимо от срока их приобретения. Во всех остальных случаях земельные участки допускалось продавать по договорной цене не ранее чем через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

После принятия Конституции РФ 1993 г. Земельный кодекс РСФСР был изменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Указом Президента РФ признано недействующими 48 статей и существенно затронуто более 20 статей Земельного кодекса. Длительное время, несмотря на наличие Земельного кодекса РСФСР, земельное законодательство оставалось некодифицированным.

С принятием Конституции РФ возникла потребность в кодификации земельного законодательства в рамках новой правовой реформы. Однако в связи с отсутствием необходимых политических и правовых условий кодификации попытка подготовить и принять новый Земельный кодекс Российской Федерации терпит неудачу на протяжении ряда лет*(11).

Особая форма нахождения взаимного согласия между различными ветвями власти и политическими силами страны по поводу регулирования земельных отношений была предложена Президентом Российской Федерации*(12).

26 декабря 1997 г. состоялось первое заседание "круглого стола", в котором участники сошлись на необходимости в первоочередном порядке подготовить следующие проекты Федеральных законов: "О государственных и муниципальных землях"; "О государственном земельном кадастре"; "О землеустройстве"; "Об оценке земель"; "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения", а также Федеральную президентскую программу развития земельной реформы в России. На рассмотрение участников "круглого стола" правового регулирования отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации, объекты земельных отношений, установить правила об оборотоспособности земельных участков, порядок применения статей гл.17 ГК РФ, в которых имеется отсылка к земельному законодательству, мероприятия по охране земель применительно к определенным объектам, а также концептуальные подходы к развитию земельного законодательства.

В соответствии с протоколом заседания "круглого стола", Федеральный закон "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения" должен был предусматривать следующую систему мер правового регулирования:

а) введение запрета на продажу земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам;

б) установление сроков запрета на продажу и изменение целевого назначения участка земли после его приобретения;

в) ограничение круга лиц, имеющих право на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения, путем введения квалификационных и иных требований;

г) установление решениями органов государственной власти субъектов РФ максимального размера земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности гражданина, объединения граждан и юридических лиц;

д) введение реального налогообложения земель сельскохозяйственного назначения.

Президентом РФ 26 января 1998 г. были определены основные направления, на которых должно было сконцентрировать свою деятельность Правительство РФ.

Среди них выделялись:

создание рынка земли и недвижимости;

введение в экономический оборот (с ограничениями) земель сельскохозяйственного назначения*(13).

В целях разработки Федеральной президентской программы развития земельной реформы в России распоряжением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 63-р образована при Председателе Правительства РФ рабочая группа, в которую был включен и автор настоящего комментария.

Для подготовки проектов федеральных законов, предусмотренных в протоколе "круглого стола", на основании распоряжения Президента РФ от 23 февраля 1998 г. N 56-рп под руководством полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ С.М. Шахрая образована рабочая группа для подготовки согласованных предложений по развитию земельной реформы в России.

В результате работы этих групп в начале июня 1998 г. были подготовлены проект Федеральной президентской программы развития земельной реформы в России и проекты Федеральных законов: "О государственных и муниципальных землях"; "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения", а также доработан проект Федерального закона "Об основах федеральной политики в сфере регулирования отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации".

Однако жизнь внесла свои коррективы. 20 мая 1998 г. Совет Федерации РФ одобрил Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой РФ 22 апреля 1998 г. Президент РФ возвратил представленный для подписания и обнародования Земельный кодекс без рассмотрения.

Обоснованием такого действия стало то обстоятельство, что внесенные и принятые в текст проекта Земельного кодекса изменения в ряде случаев не соответствовали предложениям, изложенным в письме Президента РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1223.

Представленный на рассмотрение Государственной Думы Земельный кодекс с внесенными в него изменениями, по существу, являлся новым законопроектом, в отношении которого должно было быть соблюдено установленное ч.3 ст.104 Конституции РФ требование о наличии заключения Правительства РФ. Отсутствие такого заключения является нарушением указанной конституционной нормы, что не позволяет Президенту РФ считать Земельный кодекс принятым в соответствии с Конституцией РФ*(14).

В сложившейся обстановке подготовленные законопроекты оказались невостребованными, а Президенту РФ в целях скорейшего решения вопроса о правовых основах регулирования земельных отношений пришлось внести в Государственную Думу РФ проект Земельного кодекса РФ в редакции Президента РФ8*(15).

Далее до конца 1998 г. была проложена цепь политических компромиссов, не увенчавшаяся успехом*(16). После политического затишья в 1999-2000 гг., связанного с выборами депутатов в Государственную Думу РФ и выборами Президента РФ, постановлением Государственной Думы РФ от 15 июня 2001 г. N 1653-III ГД проект Земельного кодекса РФ был снят с рассмотрения. Одновременно Государственной Думой РФ был принят в первом чтении проект Земельного кодекса РФ, внесенный Правительством РФ*(17), который и стал в итоге Федеральным законом.

Однако в силу политических причин в Земельном кодексе РФ оказались неурегулированными две группы отношений:

1) отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения;

2) отношения по разграничению государственной собственности на землю (кроме установленных критериев разграничения)*(18).

Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" был принят до Земельного кодекса РФ*(19), но вступил в силу в январе 2002 г.

Вступивший в силу Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" стал ранее недостающей и необходимой частью земельного законодательства. В совокупности с правовыми нормами Земельного кодекса РФ Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" содержит систему мер по государственному регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Эта система включает:

ограничения по изменению целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения;

ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения;

организационный механизм регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения;

ответственность за нарушение требований в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Ограничения по изменению целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения содержат:

специальные условия изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения;

ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения);

специальный порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения включают:

ограничения оборотоспособности по отдельным видам земель;

ограничения оборотоспособности по субъектам;

ограничения оборотоспособности по предельному размеру земельных участков, которые могут принадлежать одному субъекту или группе субъектов.

Соблюдение требований в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения обеспечивается организационным механизмом. В Федеральном законе и принятых в его исполнение нормативных правовых актах определяются органы, осуществляющие государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения, их функции, права и обязанности должностных лиц.

Меры по ограничению оборота земель сельскохозяйственного назначения обеспечиваются правовыми нормами о признании сделок, совершенных с нарушением ограничений по обороту земель сельскохозяйственного назначения, недействительными. В установленных Федеральным законом случаях применяются иные последствия нарушений ограничений по обороту земель сельскохозяйственного назначения.

Нарушение требований в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения влечет установленную юридическую ответственность, а также может привести к неблагоприятным последствиям для собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора земельного участка в виде принудительного прекращения права на земельный участок.

Настоящий комментарий преследует цель дать научные и практические пояснения к тексту Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в первую очередь, новым нормам земельного права.

Комментарий подготовлен автором, который с 1998 г. участвовал в разработке отдельных положений проекта рассматриваемого Закона, в том числе, в 2002 г. в качестве эксперта трехсторонней рабочей группы по разработке проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"*(20).

Комментарий адресован преподавателям, аспирантам, студентам юридических вузов; научным работникам; руководителям и служащим органов государственной власти и органов местного самоуправления; руководителям и работникам коммерческих и некоммерческих организаций; предпринимателям; гражданам - собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков, всем читателям, интересующимся вопросами земельного права.