Глава IV. Переходные и заключительные положения

Статья 15. Понятие земельной доли

1. В ст.15 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения дано определение земельной доли.

Таким образом, в Федеральном законе подведен итог более 10-летней дискуссии о характере отношений, возникших при приватизации сельскохозяйственных угодий: вещные или обязательственные.

1.1. Основа для дискуссии была положена Законом РСФСР "О земельной реформе" 1990 г. и Земельным кодексом РСФСР 1991 г., в которых была предусмотрена "коллективная собственность" на землю и право граждан при выходе из колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, получить свою долю в виде земельного участка с целью организации крестьянского хозяйства. При передаче земель гражданам на праве "коллективно-долевой собственности" выдавались государственные акты на право собственности на землю соответствующему сельскохозяйственному предприятию с указанием в нем размера земель, находящихся в государственной и "коллективно-долевой собственности", списка собственников и земельной доли каждого из них.

Эти положения законов, положивших начало земельной реформе в России, дали основание утверждать, что при передаче земель гражданам на праве "коллективно-долевой собственности" возникали не вещные отношения, а обязательственные (перечень определенных действий обязанного лица по предоставлению управомоченному лицу соответствующих материальных благ).

1.2. Ситуация изменилась после принятия ряда указов Президента РФ, в которых, шаг за шагом, вкладывался иной смысл возникающих отношений при образовании земельных долей.

По смыслу Указов Президента РФ: "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27 декабря 1991 г. N 323; "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" от 2 марта 1992 г. N 213; "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. N 1767; "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. N 337 (утратили силу), земельные доли, возникшие в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, - доли в праве общей долевой собственности на приватизированные сельскохозяйственные угодья*(93), т.е. при приватизации сельскохозяйственных угодий возникают отношения общей долевой собственности.

2. Норма-дефиниция, установленная в ст.15 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, имеет важное практическое значение, так как позволяет положить конец возникшим в жизни явлениям, не укладывающимся в рамки существующей правовой системы, например, таким как "аренда земельных долей"*(94).

Статья 16. Регулирование отношений, связанных с договорами аренды земельных долей, заключенными до вступления в силу настоящего Федерального закона

1. Упорядочению сложившихся отношений "аренды земельных долей" посвящена ст.16 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Ранее заключенные договоры аренды земельных долей в течение двух лет со дня вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения должны быть приведены в соответствие с правилами ГК РФ и п.2 ст.9 рассматриваемого Федерального закона.

Это означает, что в договоры аренды земельных долей должны быть внесены изменения или они должны быть расторгнуты. Изменения должны быть совершены таким образом, чтобы на стороне арендодателя выступили все сособственники земельного участка. Лицо на стороне арендодателя может действовать на основании доверенностей, выданных ему другими участниками долевой собственности.

Если договор аренды земельных долей расторгается, то после этого может быть заключен договор аренды земельного участка с соблюдением правил ст.9 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения и положений ГК РФ*(95).

Каков порядок изменения или расторжения договоров аренды земельных долей? Ответ на этот вопрос дает ст.450 ГК РФ: либо по соглашению сторон, либо по требованию одной из сторон, по решению суда.

2. Если договоры аренды земельных долей не будут приведены в соответствие с правилами ГК РФ и п.2 ст.9 рассматриваемого Федерального закона, к таким договорам будут применяться правила договоров доверительного управления имуществом.

В соответствии с п.4 ст.421 ГК РФ, условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (ст.422).

В п.2 ст.422 ГК РФ предусмотрено, что если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Таким образом, по истечении двух лет со дня вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения к ранее возникшим из договоров аренды земельных долей отношениям будут применяться правила договоров доверительного управления имуществом, предусмотренные гл.53 ГК РФ, без государственной регистрации таких договоров.

3. В случае, если договоры аренды земельных долей не будут приведены в соответствие с требованиями закона, "арендодатели" земельных долей будут испытывать неблагоприятные последствия. В частности, не "арендатор" земельных долей будет обязан уплачивать арендную плату, а, наоборот, "арендодатель" (учредитель управления) будет обязан выплачивать вознаграждение доверительному управляющему. Кроме этого, доверительный управляющий будет иметь право на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества (ст.1023 ГК РФ).

Статья 17. Определение на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

1. В ст.17 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения участникам долевой собственности, получившим при приватизации сельскохозяйственных угодий в собственность земельные доли, предписано обеспечить определение на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков в соответствии с требованиями землеустройства.

Для приватизации земель, находящихся в пользовании совхозов и колхозов, постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"*(96) было предписано районным и внутрихозяйственным комиссиям провести разграничение находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность (п.4). Однако при приватизации сельскохозяйственных угодий в 1990-х гг. часто точные границы земельных участков не устанавливались. В подавляющем большинстве случаев точный государственный кадастровый учет не был проведен.

Этому способствовали другие нормативные правовые акты, "ускорявшие" приватизацию земель. В соответствии с пунктом 6 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", право собственности на землю удостоверялось Свидетельством, которое имело законную силу до выдачи государственного акта, удостоверяющего это право.

Форма Свидетельства была утверждена постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. N 177 "Об утверждении форм Свидетельства о праве собственности на землю, Договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и Договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения"*(97). В этой форме Свидетельства не было предусмотрено в качестве приложения плана земельного участка или чертежа его границ.

Роскомземом 20 мая 1992 г. был утвержден Порядок выдачи и регистрации свидетельств о праве собственности на землю, по смыслу которого при передаче земельных участков предприятиям, учреждениям, организациям, товариществам в коллективно-долевую собственность к Свидетельству о праве собственности на землю прикладывался лишь список сособственников, где указывались фамилия, имя, отчество и размер земельной доли каждого члена коллектива (п.6). План или чертеж границ земельного участка к Свидетельству в данном случае не прилагался.

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения не сказано, в каких случаях и в какие сроки участники долевой собственности обязаны обеспечить определение на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков.

Поэтому на практике ст.17 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения может применяться при совершении сособственниками юридически значимых действий, например, при совершении сделок с земельным участком, с долями в праве общей собственности на земельный участок, выделе земельного участка в счет долей в праве общей собственности на земельный участок, определении порядка владения и пользования земельным участком, а также при исчислении земельного налога на сельскохозяйственные угодья.

В соответствии с Инструкцией по применению Закона РФ "О плате за землю", утвержденной приказом МНС России от 21 февраля 2000 г. N 56*(98), земельный налог на сельскохозяйственные угодья определяется как сумма произведений площадей угодий или оценочных групп почв пашни, многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ и соответствующей ставки земельного налога. Площади пашни, многолетних насаждений, сенокосов, пастбищ и оценочных групп почв устанавливаются по данным учета земель и материалам почвенных обследований, выполняемых местными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству (п.13).

Обязанность определить налогооблагаемую площадь сельскохозяйственных угодий была возложена на местные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения может изменить эту практику, так как теперь обязанность по обеспечению определения на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков возложена на сособственников.

2. Границы находящихся в общей собственности земельных участков определяются на местности в соответствии со ст.17 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" путем проведения межевания.

Документы о межевании оформляются в соответствии с Требованиями к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, утвержденными приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. N П/327*(99), в виде описания земельного участка. Описание земельного участка должно содержать сведения о местоположении, площади, категории земель и разрешенном использовании земельных участков, а также описание границ земельных участков и их отдельных частей.

После межевания, согласно ст.7 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", проводится государственный кадастровый учет земельного участка.

Для завершения процедуры надлежащего оформления права на земельный участок целесообразно зарегистрировать право в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Статья 18. Документы, удостоверяющие право на земельную долю

1. К документам, удостоверяющим право на земельные доли, выданным до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", относятся:

- государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей*(100);

- свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей*(101);

- свидетельство о праве собственности на землю*(102);

- свидетельство на право собственности на землю*(103).

Права на землю, возникшие до момента вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной этим Федеральным законом *(104). Государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним*(105).

Согласно ст.26 Земельного кодекса РФ, право собственности на землю удостоверяется документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(106).

Для определения документов, удостоверяющих права на землю, следует обратиться к смыслу ст.2 этого закона. Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в ЕГРП.

С документами, удостоверяющими право собственности на землю, не следует отождествлять свидетельство о государственной регистрации права, которое, в соответствии со ст.14 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", удостоверяет проведенную государственную регистрацию возникновения и перехода прав на недвижимое имущество*(107).

Таким образом, документами, удостоверяющими права на землю, являются ЕГРП и документы, удостоверяющие права на землю, выданные до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

2. В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения перечислены не все документы, которые ранее удостоверяли право на земельную долю. Терминологически, утвержденных форм "свидетельств о праве на земельные доли" не было. Очевидно, в Законе дан обобщающий термин, по смыслу включающий три вида свидетельств, рассмотренных выше.

В ст.18 Закона не перечислены все существовавшие формы документов (государственные акты на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей). Представляется, что их юридическая сила не должна подвергаться сомнению.

В то же время, к документам, имеющим равную юридическую силу с записями в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним, причислены выписки из решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, принятых до вступления в силу рассматриваемого Закона.

Видится, что такое расширение перечня документов вряд ли оправданно и может приводить к злоупотреблениям на практике.

Решения органов местного самоуправления ранее не являлись документами, удостоверяющими право на земельный участок. В соответствии со ст.31 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.*(108), право собственности на землю удостоверялось государственным актом, который выдавался и регистрировался соответствующим Советом народных депутатов. Форма государственного акта была утверждена Советом Министров РСФСР, а в дальнейшем, на основании указов Президента РФ, выдавались соответствующие свидетельства.

На основании Указа Президента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость"*(109), регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость были возложены на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах.

Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним выработали требования, согласно которым для государственной регистрации права собственности на земельную долю, возникшего до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", должны были быть представлены именно документы, удостоверяющие право, а не правоустанавливающие документы (например, решения органов местного самоуправления)*(110).

Статья 19. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. В ст.19 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения определено, что он вступает в силу через шесть месяцев после его официального опубликования. Как определить эту дату? Вопрос не такой простой, как кажется на первый взгляд.

В соответствие со ст.4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(111), официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения был опубликован в "Парламентской газете" от 27 июля 2002 г. (N 140-141), "Российской газете" от 27 июля 2002 г. (N 137) и Собрании законодательства РФ от 29 июля 2002 г. (N 30, ст.3018). Таким образом, первой публикацией закона следует считать дату 27 июля 2002 г.

Согласно ст.6 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Однако Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" не определяет, как исчислять срок вступления федерального закона в силу, если в самом федеральном законе предусмотрено вступление его в силу через определенное количество месяцев.

Применять порядок исчисления сроков, установленный в ГК РФ (ст.191 и 192), нельзя, так как он не регулирует отношения вступления в силу федеральных законов. Эту правовую норму недопустимо применять по аналогии к рассматриваемым отношениям.

Если же предположить, что течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало, а срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока, то получится, что 28 июля 2002 г. начал течь 6-месячный срок. Соответственно 28 января 2003 г. он истекает. Таким образом, можно прийти к выводу, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения вступил в силу 29 января 2003 г.

Однако в результате пробела в правовом регулировании, может иметь место и другой взгляд. Он основан на постановлении Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения". Этим постановлением признаны утратившими силу ряд решений Правительства РФ в соответствии со ст.20 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В нем же определено, что постановление вступает в силу с 27 января 2003 г. Следовательно, позиция Правительства РФ такова, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения вступил в силу 27 января 2003 г.

По вопросу порядка определения даты вступления в силу федерального закона, если в нем предусмотрено вступление его в силу через определенное количество месяцев, имеются разные точки зрения. Весьма наглядно они проявились в отношении Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Так, С.В. Степашин объявил дату вступления в силу этого Федерального закона - 30 января 1998 г.*(112), П.В. Крашенинников - 31 января 1998 г.*(113), А.М.Эрделевский - 1 февраля 1998 г.*(114)

В судебной практике можно найти примеры рассмотрения данного вопроса в отношении других федеральных законов. Например, Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа было вынесено постановление от 22 февраля 2000 г. N А82-96/99-Г/3, в котором был сделан вывод, что "Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ официально был опубликован в "Российской газете" 15 июля 1999 г. Именно этот день должен быть признан днем официального опубликования закона. Следовательно, данный Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщика, не подлежит введению в действие ранее 17 августа 1999 г., когда истекает месячный срок с момента его опубликования"*(115).

Очевидно, имеется пробел в правовом регулировании, и требуется решение данного вопроса либо законодателем, либо Конституционным Судом РФ.

2. Действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения распространяется не только на отношения, которые возникли до его вступления в силу, но и на ранее возникшие отношения в случаях, предусмотренных Законом.

Например, такие правила установлены в ст.5, 15, 16 и 18 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 19.1. Применение отдельных положений настоящего Федерального закона

1. Статья 19.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения появилась в результате принятия и вступления в силу Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"".

Она несколько изменила ранее заложенное в ст.1 Закона концептуальное положение, являвшееся политическим компромиссом между федеральной властью и субъектами РФ, согласно которому приватизация земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ*(116).

Теперь, независимо от того, будет ли принят соответствующий закон субъекта РФ, приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется с 1 января 2004 г. Если в субъекте РФ закон был или будет принят раньше, приватизация земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ.

2. Статья 19.1 направлена также на осуществление отдельных положений Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в случаях, когда реализация таких положений зависит от принятия соответствующего закона субъекта РФ, регулирующего:

- минимальные размеры земельных участков и максимальные размеры общей площади земельных участков;

- определение средств массовой информации, в которых публикуются сообщения, необходимые для исполнения требований Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения;

- распределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ по реализации Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 20. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

1. В соответствии со ст.6 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", изданные до введения в действие Земельного кодекса РФ и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу РФ.

Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения установлены в ряде случаев иные правила оборота земель сельскохозяйственного назначения, чем существовавшие ранее. Поэтому нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ должны быть приведены в соответствие с Законом.

2. Указы Президента РФ, которые вошли в противоречие с Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, применяться не могут.

В соответствии с Земельным кодексом РФ, Федеральными законами "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250*(117) внесены изменения и признаны утратившими силу ранее принятые указы.

Среди важнейших утративших силу Указов Президента РФ, регулировавших ранее земельные отношения, можно отметить:

- от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР";

- от 2 марта 1992 г. N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан";

- от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками";

- от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России";

- от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности";

- от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю";

- от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды".

3. Правительство РФ приняло постановление от 20 декабря 2002 г. N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения"*(118). Этим постановлением признаны утратившими силу ряд решений Правительства РФ, регулировавшие порядок приватизации сельскохозяйственных угодий. Среди наиболее значимых следует выделить следующие постановления Правительства РФ:

- от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов";

- от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в России";

- от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса";

- от 27 июля 1994 г. N 874 "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области";

- от 1 февраля 1995 г. N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев".

4. Шестимесячный срок для вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения дан законодателем, в частности, для того, чтобы Правительство РФ подготовило и приняло необходимые нормативные правовые акты для его реализации.

В ст.10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено, что организация и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии со ст.38 Земельного кодекса РФ.

Для реализации этой правовой нормы постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 утверждены Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков*(119).

Во исполнение ст.13 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения Правительство РФ должно было подготовить и утвердить порядок проведения согласительных процедур при возникновении споров о местоположении выделяемого земельного участка и размере компенсации. Однако это пока не сделано.