Глава I. Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"*(21) урегулировал отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения путем установления правил и ограничений, применяемых к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при совершении с ними сделок, а также определил условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и их изъятия для государственных или муниципальных нужд.

1.1. Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения распространяется лишь на земли сельскохозяйственного назначения. Определение данной категории земель и ее общий правовой режим установлен в гл.XIV Земельного кодекса РФ.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В состав земель сельскохозяйственного назначения входят сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутые водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

По данным, рассмотренным Государственным советом РФ при обсуждении правительственного проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", земли сельскохозяйственного назначения занимают 406 млн га, что составляет 23,8% всех земельных ресурсов России. В составе земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья занимают 190,7 млн га (47%); земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, - 66,6 млн га (16,4%); заболоченные земли - 26 млн га (6,4%); другие земли - 122,7 млн га (30,2%). В настоящее время в государственной и муниципальной собственности находится 280,5 млн га (69,1%) земель сельскохозяйственного назначения; в собственности граждан - 119,1 млн га (29,3%); в собственности юридических лиц - 6,4 млн га (1,6%)*(22).

1.2.Действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

В Земельном кодексе РФ были определены земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. Земельные участки, которые ограничиваются в обороте в соответствии с п.5 ст.27 Земельного кодекса РФ, из состава земель сельскохозяйственного назначения не приведены. Однако для земель сельскохозяйственного назначения действуют специальные положения п.6 и 7 ст.27 Земельного кодекса РФ, смысл которых заключается в следующем.

Во-первых, земли сельскохозяйственного назначения ограничены в обороте, оборот которых осуществляется по специальным правилам.

Во-вторых, эти правила содержатся в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В-третьих, не все земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения ограничены в обороте.

Оборот земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, регулируется Земельным кодексом РФ. Поэтому, учитывая состав земель сельскохозяйственного назначения, можно сделать вывод, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения распространяется, в основном, на сельскохозяйственные угодья.

Наконец, после вступления в силу Земельного кодекса РФ, но до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, действовали специальные правила.

В соответствии со ст.8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", до введения в действие Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также с учетом следующих положений:

- при переходе права на земельный участок от одного собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка к другому категория и целевое назначение такого земельного участка не подлежат изменению;

- иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды;

- приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Статья 9 того же Федерального закона предусматривает, что впредь до введения в действие Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" субъекты РФ, оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса РФ регулировался соответствующими законами указанных субъектов РФ, оборот земель сельскохозяйственного назначения продолжают осуществлять в соответствии с законами указанных субъектов РФ.

Особенности действия правовых норм гл.17 ГК РФ в отношении части земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены в ст.13 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(23). Нормы гл.17 ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ и Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

2. Регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения основано на положениях Конституции РФ как общий принцип правового регулирования.

2.1. Конституция РФ содержит следующие основополагающие нормы, которые должны быть соблюдены при регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 9 Конституции РФ содержит правовые нормы, определяющие экологический, социальный и экономический аспект земельных и других природных ресурсов. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статья 35 Конституции РФ предусматривает, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Право наследования гарантируется.

Статья 36 Конституции РФ устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

По смыслу ст.18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина, в том числе закрепленные ст.35 и 36 Конституции РФ, являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 55 Конституции РФ, допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

2.2. По отношению к правовым нормам Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Земельном кодексе РФ содержатся общие правовые нормы, определяющие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

К ним следует отнести нормы-принципы земельного законодательства (ст.1), правовые нормы, регулирующие подразделение земель в Российской Федерации на категории и порядок отнесения земель к категориям, перевод их из одной категории в другую (ст.7, 8), отношения собственности на землю (ст.15-24), возникновение прав на землю (ст.25, 26, 28-39), определяющие ограничения оборотоспособности земельных участков (ст.27), регулирующие прекращение и ограничение прав на землю (ст.44-56), назначающие особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения (гл.XIV).

Соотношение гражданского и земельного законодательства определено в п.3 ст.3 Земельного кодекса РФ. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения имеются прямые отсылки к гражданскому законодательству в ст.6, 12 и 16.

Особенности оборотоспособности земельных участков выделены в ГК РФ. В соответствии с п.3 ст.129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Специфика содержания права собственности на землю установлена в ст.209 ГК РФ. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст.129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п.3 ст.209 ГК РФ).

Схожее положение содержится в ст.260 ГК РФ, согласно которому, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

На основании Закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Наконец, в соответствии со ст.13 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации", нормы ч.II ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

В соответствии с п.6 ст.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, к отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной данным Федеральным законом, применяются нормы иных федеральных законов.

К таким федеральным законам следует отнести, например, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"; Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

2.3. В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено, что правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ и рассмотренными федеральными законами иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов РФ.

Это важное положение раскрывает содержание ст.71, 72 и 76 Конституции РФ.

Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие данные отношения, могут быть приняты лишь во исполнение федеральных законов, в том числе, Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие отношения в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, могут быть приняты, но лишь в форме законов субъектов РФ и во исполнение федеральных законов РФ, прежде всего, Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Данный вывод подтверждается практикой Конституционного Суда РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О "По запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях", Конституционный Суд РФ пришел к заключению, что "...как это следует из положений Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам" (п.3)*(24).

Кроме этого в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения предписано, что принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается (п.5 ст.1).

Полномочия субъектов РФ, которые реализуются во исполнение Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, установлены в п.4 ст.1, ст.4, п.3 ст.5, п.3 ст.6, ст.8, п.2 ст.10, п.2 ст.12, ст.13, 14 комментируемого Закона.

3. В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения закреплены шесть принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Они появились при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе РФ в результате работы трехсторонней рабочей группы по разработке проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" после принятия законопроекта в первом чтении*(25). В проекте Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, внесенном в Государственную Думу РФ Правительством РФ, принципы отсутствовали.

3.1. Первый принцип, предусматривающий сохранение целевого использования земельных участков, является интерпретацией общеотраслевого для земельного законодательства принципа, закрепленного в ст.1 Земельного кодекса РФ: деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Его дополняет также принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в п.2 ст.7 Земельного кодекса РФ. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Утвержденные и действующие правовые акты о зонировании территорий (территориальном зонировании) в настоящее время являются весьма редким случаем. Поэтому до разработки, утверждения и вступления в силу правовых актов о зонировании территорий (территориальном зонировании) на конкретной территории (например, административном районе), разрешенное использование земельного участка определяется актами о его предоставлении. В большинстве случаев это единственный вид разрешенного использования земельного участка.

Сохранение целевого использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения реализуется также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель, а также через применение мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Первые включают установленные законом условия изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения), порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Условия изменения целевого назначения земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения включают возложение обязанности на лиц, которым предоставляются земли сельскохозяйственного назначения для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, по возмещению потерь сельскохозяйственного производства (ст.58 Земельного кодекса РФ)*(26).

Ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения действуют в отношении сельскохозяйственных угодий в соответствии со ст.79 Земельного кодекса РФ.

В отношении земель сельскохозяйственного назначения усложнен порядок изменения целевого назначения земель. Согласно ст.8 Земельного кодекса РФ, отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении земель:

- находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

- находящихся в собственности субъектов РФ и находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;

- находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ.

При этом порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Для случаев до разграничения государственной собственности на землю действует правило ст.6 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Изданные до введения в действие Земельного кодекса РФ и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу РФ.

Некоторый период времени изменение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения до разграничения государственной собственности на землю регулировалось п.8 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", в соответствии с которым продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения производилась по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Однако этот Указ Президента РФ утратил силу*(27). Поэтому в настоящее время имеется пробел в правовом регулировании порядка перевода земель из одной категории в другую. Соответствующего федерального закона пока нет.

3.2. Второй принцип направлен на ограничение размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности гражданина и зависимых от него лиц, т.е. на воспрепятствование образованию латифундий на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ.

В соответствии с данным принципом, меры по ограничению размера общей площади земельных участков должны быть установлены лишь в отношении сельскохозяйственных угодий, т.е. наиболее ценной составной части земель сельскохозяйственного назначения, а не всех земель сельскохозяйственного назначения.

Данные ограничения могут действовать лишь в пределах одного административно-территориального образования субъекта РФ, например административного района.

Конкретные правовые нормы, которые реализуют рассматриваемый принцип, содержатся в ст.4, 5 и 11 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

3.3. Третий и четвертый принципы, направленные на установление преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка при его продаже, а также доли в праве общей собственности на земельный участок при возмездном ее отчуждении, раскрыты в ст.8 и 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

С точки зрения государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, эти принципы обеспечивают решение нескольких задач.

Во-первых, позволяют государству в лице субъектов РФ или, в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальным образованиям активно или пассивно участвовать на рынке земельных участков и тем самым контролировать этот рынок.

Во-вторых, активное или пассивное участие на рынке земельных участков позволяет наиболее оперативно получать информацию, т.е. вести мониторинг рынка земельных участков.

Наконец, механизм реализации преимущественного права покупки препятствует скрытию, занижению реально формирующихся цен на земельные участки.

С другой стороны, механизм реализации преимущественного права покупки затрудняет совершение сделок с земельными участками, увеличивает срок их совершения. Особенно это касается оборота долей в праве общей собственности на земельный участок при возмездном их отчуждении.

3.4. Пятый принцип направлен на ограничение прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, зависимых от них юридических лиц. Этот принцип реализован в ст.2 и 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Положения ст.2 и 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не вызывают сомнения с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Однако ограничение прав иностранцев, возведенное в федеральном законе в принцип правового регулирования, может быть рассмотрено на соответствие Конституции РФ.

Дело в том, что в ст.62 Конституции РФ установлен принцип правового регулирования, имеющий противоположный смысл. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Поэтому в федеральном законе могут быть исключения из этого общего правила, но не возведение неравенства иностранцев в правоспособности по сравнению с гражданами РФ в ранг правового принципа, т.е. общего правила.

3.5. Шестой принцип направлен на установление правила, согласно которому предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется за плату. Безвозмездно земельные участки могут быть предоставлены лишь в случаях, установленных федеральными законами.

Этот принцип повторяет принцип, закрепленный в ст.1 Земельного кодекса РФ, устремленный на регулирование приватизации земли. Он частично раскрыт в п.2, 4 и 5 ст.28 Земельного кодекса РФ, где содержатся общие положения, регулирующие приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В п.4 ст.28 Земельного кодекса РФ установлено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Федеральным законом предусмотрены случаи бесплатной приватизации земельных участков. Например, случаи бесплатной приватизации земельных участков установлены в п.5 ст.20 и п.3 ст.21 Земельного кодекса РФ. При этом порядок предоставления земельных участков, установленный ст.34 Земельного кодекса РФ, не применяется. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст.29 Земельного кодекса РФ).

В Земельном кодексе РФ полномочия субъектов РФ определены шире, чем в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Так, согласно п.2 ст.28 Земельного кодекса РФ, предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Представляется, что поскольку в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения дана ссылка на федеральные законы, а нормы Земельного кодекса РФ допускают возможность в законах субъектов РФ устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, то субъекты РФ вправе принимать такие законы.

Примером установления случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность могут быть законы: Красноярского края от 22 декабря 1995 г. "О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам края для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства и дачного строительства"; Ставропольского края от 7 августа 2002 г. "О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае"; Брянской области от 7 октября 2002 г. "О нормах предоставления земельных участков гражданам на территории Брянской области"; Волгоградской области от 5 февраля 1997 г. "О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области" *(28); Воронежской области от 9 июня 1995 г. "О регулировании земельных отношений в Воронежской области"*(29); Ивановской области от 1 августа 2002 г. "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель на территории Ивановской области"; Кировской области от 3 октября 2002 г. "О максимальных размерах бесплатно предоставляемых в собственность граждан земельных участков"; Ростовской области от 4 февраля 1998 г. "Об использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения"*(30); Самарской области от 16 июля 1998 г. "О земле"*(31); Саратовской области от 17 ноября 1997 г. "О земле"*(32); Свердловской области от 29 декабря 1995 г. "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области"*(33); Тамбовской области от 18 марта 1997 г. "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области"*(34) и законы некоторых других субъектов РФ.

В то же время, по общему правилу ст.10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).

4. До вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был установлен мораторий на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Однако в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения заложено еще одно условие для приватизации земельных участков. Это условие представляет определенный политический компромисс между федеральной властью и субъектами РФ, среди которых есть ярые противники и сторонники частной собственности на землю.

Так, приватизация земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ. По смыслу п.5 ст.1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, после принятия такого закона субъекта РФ, т.е. после начала приватизации, субъект РФ будет не вправе ее приостановить, отменить или запретить*(35).

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения установлен запрет на приватизацию в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

Статья 2. Участники отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом

1. Участниками отношений, регулируемых Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Эту правовую норму следует применять с учетом положений ст.78-82 Земельного кодекса РФ, а также положений подразд.2 ГК РФ о лицах.

Ограничения прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также зависимых от них юридических лиц установлены в ст.3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, однако лишь для ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

2. Гражданам земельные участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Общая дееспособность граждан определяется нормами гражданского законодательства, т.е., как правило, возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия (по достижении восемнадцатилетнего возраста).

3. Специальные требования к гражданам, желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство, установлены Федеральным законом от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(36).

Крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Крестьянское (фермерское) хозяйство ведется отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющими производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, владении или в собственности земельных участков*(37).

Право на создание фермерского хозяйства имеют дееспособные граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Членами фермерского хозяйства могут быть:

1) супруги, их родители, дети, братья, сестры, внуки, а также дедушки и бабушки каждого из супругов, но не более чем из трех семей. Дети, внуки, братья и сестры членов фермерского хозяйства могут быть приняты в члены фермерского хозяйства по достижении ими возраста шестнадцати лет;

2) граждане, не состоящие в родстве с главой фермерского хозяйства. Максимальное количество таких граждан не может превышать пять человек.

Граждане, изъявившие желание создать фермерское хозяйство, заключают между собой соглашение в соответствии со ст.4 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". В случае создания фермерского хозяйства одним гражданином заключение соглашения не требуется.

Возглавляет крестьянское хозяйство один из его дееспособных членов. В соответствии со ст.23 ГК РФ, глава крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляет деятельность без образования юридического лица и признается предпринимателем с момента государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства.

Для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий.

Наследование имущества члена крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется по правилам ст.1179 ГК РФ и ст.11 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

4. Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены юридическим лицам, которые могут быть коммерческими организациями и некоммерческими.

Коммерческие организации в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов имеют общую правосубъектность (ст.49 ГК РФ). Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, наделены общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься*(38).

Следовательно, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы могут получить землю независимо от уставных целей деятельности, если в их учредительных документах не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Главное, чтобы эти организации использовали землю по основному целевому назначению - для ведения сельскохозяйственного производства или иных связанных с ним целей. Это может быть как основной вид деятельности организации, так и вспомогательный в виде подсобного производства, филиала и т.п.

Унитарные предприятия и некоммерческие организации, такие как: потребительские кооперативы (например, садоводческие товарищества), общественные организации, религиозные организации (объединения), благотворительные фонды и иные, могут получить земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения только при наличии специальной правосубъектности. В уставе организации должен быть предусмотрен такой вид деятельности, как ведение сельскохозяйственного производства, или иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством.

5. Отношения по предоставлению гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота в настоящее время регулируются преимущественно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно п.4 ст.81 Земельного кодекса РФ, условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота устанавливаются Земельным кодексом, Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, другими федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Статья 3. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки или доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения

1. Положением рассматриваемой статьи ограничены права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Указанные субъекты могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

2. В случае, если в собственности этих лиц по основаниям, допускаемым законом, например в порядке наследования, оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то такие земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником.

Отчуждение земельного участка осуществляется по правилам ст.5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 4. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

1. Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ. Во многих субъектах РФ в соответствии со ст.33 Земельного кодекса РФ уже установлены предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства.

Для целей Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения ст.33 Земельного кодекса РФ имеет значение в случае предоставления земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, а также иных случаев, не указанных в п.1 этой статьи.

При установлении минимальных размеров земельных участков должны быть соблюдены требования законодательства Российской Федерации о землеустройстве.

Согласно Федеральному закону от 18 июня 2001 г. N 78-Ф "О землеустройстве"*(39), землеустройство проводится в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов (преамбула).

В соответствии со ст.8 данного Федерального закона, при проведении землеустройства должны быть соблюдены технические условия и требования проведения землеустройства, которые могут включать требования к местоположению земельных участков.

Поэтому при установлении минимальных размеров земельных участков должны быть обеспечены возможные виды разрешенного использования земельных участков, учтены технические условия и требования проведения землеустройства.

2. Требования к местоположению земельных участков устанавливаются в целях предотвращения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и других неудобств в использовании).

Согласно п.5 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденному постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396, образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом таких характеристик, как принадлежность к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенное использование, осуществляемое в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства Российской Федерации, площадь, местоположение границ, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты).

Отдельно в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения выделено требование по выделу земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель.

Ранее существовали ограничения на выдел земельного участка в счет земельных долей, установленный первоначально в Положении о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий, утвержденном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708, а затем в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"*(40).

В п.5 данного Указа было предусмотрено, что права по выделению земельных долей (паев) в натуре не распространяются на работников сельскохозяйственных предприятий, реорганизация которых производится в соответствии с п.20-23 и 26 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708.

После вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения сохранило действие лишь одно ограничение в отношении искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель. Не допускается выдел земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель, если размер выделяемого в натуре (на местности) земельного участка меньше устанавливаемого субъектами РФ в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве предельного минимального размера земельного участка для искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель.

Это ограничение не распространяется на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее, чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов РФ.

Отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства, регулируются Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве"*(41).

Личное подсобное хозяйство - форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.

Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства. Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в черте поселений (приусадебный земельный участок) и земельный участок за чертой поселений (полевой земельный участок).

Основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств установлены в Федеральном законе от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(42).

Другие ограничения, которые были предусмотрены в п.20-23 и 26 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708, не должны применяться*(43).

3. Регулирование максимальных размеров общей площади земельных участков путем установления предельной нормы предусмотрено в п.2 ст.4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Ограничение размера земельных участков осуществляется путем установления предельной нормы общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ.

Это означает:

- во-первых, ограничение размера устанавливается не в отношении отдельного земельного участка, а в отношении совокупности земельных участков;

- во-вторых, ограничение размера касательно лишь земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, а не любых видов земель сельскохозяйственного назначения;

- в-третьих, совокупность земельных участков может сопоставляться с предельной нормой только в том случае, если эти земельные участки находятся в границах одного административно-территориального образования субъекта РФ.

Учитывая, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, предельная норма (размер общей площади земельных участков) может быть установлена лишь в отношении сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в границах административного района.

Предельная норма устанавливается законом субъекта РФ, но оно не может быть менее нижнего предела, который определен федеральным законом. Этот нижний предел составляет 10% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования.

Таким образом, в законе субъекта РФ может быть установлена предельная норма в размере от 10% до 100% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования.

В каждом административно-территориальном образовании конкретного субъекта РФ площадь сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения разная и может изменяться по времени.

Поэтому для установления предельной нормы возможны два подхода.

Первый, если в законе субъекта РФ предельная норма будет установлена по каждому его административно-территориальному образованию в абсолютном размере, т.е. в виде абсолютного размера общей площади земельных участков.

В этом случае при подготовке проекта закона необходимо будет найти данные или вычислить площадь сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения каждого административно-территориального образования.

Площадь сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в границах административного района может быть определена по данным государственного земельного кадастра. Согласно Правилам кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660, кадастровый район включает в себя, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта РФ (п.6)*(44).

Возможен другой вариант подсчета. Для этой цели из состава земельных ресурсов в границах административного района должны быть исключены земли поселений, все другие категории земель за исключением земель сельскохозяйственного назначения, и из оставшейся площади выделена только площадь сельскохозяйственных угодий.

В дальнейшем в закон субъекта РФ необходимо будет вносить изменения в соответствии с изменившейся в течение времени площадью сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в том или ином административно-территориальном образовании.

Второй подход может быть следующим. В законе субъекта РФ устанавливается предельная норма в относительном размере, например в процентах, т.е. в пределах от 10% до 100% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования данного субъекта РФ.

В этом случае исключена "дискриминация" того или иного административно-территориального образования из-за технической неточности подсчета площади сельскохозяйственных угодий в его границах или изменения этой площади в течение некоторого времени. Однако отследить нарушение предельной нормы будет сложнее, так как в каждом конкретном случае придется делать необходимые вычисления*(45).

Таким образом, в собственности гражданина, его супруга и близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушки, бабушки и внуков), а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его супруг и близкие родственники (родители, дети, братья, сестры, дедушка, бабушка и внуки) имеют право распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, могут находиться одновременно земельные участки сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ, если их общая площадь не превышает установленную законом субъекта РФ предельную норму, т.е. от 10% до 100% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования этого субъекта РФ.

Если после предоставления и (или) приобретения таких земельных участков субъект РФ изменит предельный максимальный размер общей площади земельных участков в сторону уменьшения, это не повлечет обязанности провести отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок в соответствии со ст.5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, так как предельная норма действует лишь на момент предоставления и (или) приобретения земельных участков.

Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения запрещает совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют установленным предельным раз мерам и требованиям к местоположению земельных участков.

Статья 5. Обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности

1. Положения рассматриваемой статьи устанавливают особенности применения ст.238 ГК РФ.

Во-первых, установлена специальная правовая норма по исчислению срока, в течение которого земельный участок или доля в праве общей собственности на земельный участок должны быть отчуждены.

Так, если земельный участок или доля в праве общей собственности на земельный участок были приобретены до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, и после вступления его в силу возникла обязанность по отчуждению в связи с нарушением требований ст.3 и (или) п.2 ст.4 Закона, отчуждение земельного участка (части земельного участка) или доли в праве общей собственности на земельный участок должно быть осуществлено в течение года со дня вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения*(46).

Кроме этого, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения установлен более "либеральный" порядок исчисления срока для отчуждения земельных участков или доли в праве общей собственности на земельный участок, приобретенных после вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, для случаев нарушения требований об ограничении прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства и зависимых от них юридических лиц, чем принятый в ст.238 ГК РФ.

В таких случаях годичный срок для отчуждения может исчисляться не только с момента возникновения права собственности, но и со дня, когда собственник узнал или должен был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение соответствующих требований.

Для случаев нарушения требований, предусмотренных в п.2 ст.4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, должны применяться правила исчисления срока для отчуждения, предусмотренные ст.238 ГК РФ, т.е. с момента возникновения права собственности.

2. Во-вторых, установлен механизм получения информации субъектом РФ о нарушении требований Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения по соблюдению предельных норм и требований к местоположению земельных участков.

В случае, если при нарушении указанных требований собственник не произведет в течение установленного срока отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок, учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязано в течение 10 дней в письменной форме известить об этом орган государственной власти субъекта РФ.

Представляется, что данный механизм не будет эффективным по следующим причинам.

В Федеральном законе "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлен пообъектный принцип государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним*(47). Это означает, что в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним можно легко найти информацию по каждому отдельному объекту недвижимого имущества. Информация же по субъектам не систематизируется. Для этого требуется автоматизированный документооборот с помощью ПЭВМ, разработка и внедрение в деятельность учреждений юстиции специальных программ.

Более того, в учреждении юстиции, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, информации о степени родства между гражданами, о зависимых от них юридических лиц в подавляющем большинстве случаев нет.

Поэтому учреждения юстиции, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в большинстве случаев исполнить требования Закона о предоставлении информации субъектам РФ о нарушении его требований не смогут.

Вместе с тем, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения почему-то установлена обязанность для учреждений юстиции известить орган государственной власти субъекта РФ при нарушении требований п.2 ст.4 Закона, которую выполнить учреждения юстиции в настоящее время не в состоянии.

Учреждения юстиции могли бы справиться с задачей информирования органа государственной власти субъекта РФ при нарушении требований ст.3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения*(48). Но такой обязанности для учреждений юстиции в Законе не установлено.

3. В-третьих, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрен механизм прекращения права собственности на земельный участок.

Прекращение права собственности на земельный участок производится по решению суда путем принудительной продажи земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок на торгах (конкурсах, аукционах).

Согласно ст.45 Федерального закона "Об исполнительном производстве", в рассматриваемом случае может быть применено обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализации или применены иные меры принудительного исполнения, предпринимаемые в соответствии с данным Федеральным законом и иными федеральными законами, обеспечивающие исполнение исполнительного документа.

Вместе с тем, в настоящее время Федеральный закон "Об исполнительном производстве" не содержит специальных правовых норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений о прекращении права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать.

Поэтому для исполнения судебного решения, вынесенного на основании ст.5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, порядок проведения торгов будет определяться общими положениями ГК РФ (ст.447-449).

В случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, т.е. торги не состоялись, эти земельный участок или долю должен приобрести субъект РФ либо, в случаях, установленных законом субъекта РФ, должно приобрести муниципальное образование по начальной цене предмета торгов при условии, что она не превышает рыночную стоимость, сложившуюся в данной местности. В случае, если установленная собственником начальная цена предмета торгов превышает рыночную стоимость, субъект РФ либо, в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование приобретает земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок по рыночной стоимости.

Рыночная стоимость земельного участка должна быть установлена в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" на момент рассмотрения судом требования о понуждении собственника к продаже земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок на торгах (конкурсах, аукционах).

4. В ст.5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены последствия приобретения в собственность земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок, если это привело к нарушениям требований ст.3 и (или) п.2 ст. 4 данного Закона.

В соответствии с п.2 ст.218 ГК РФ, право собственности на имущество, которое имеет собственник, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Следовательно, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения не исключены случаи приобретения земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об их отчуждении, совершение которой привело к нарушениям требований его ст.3 и (или) п.2 ст.4.

Согласно ст.168 ГК РФ, сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Таким образом, поскольку в ст.5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены иные последствия нарушений требований его ст.3 и (или) п.2 ст.4, то сделки, совершение которых привело лишь к нарушениям требований ст.3 и (или) п.2 ст.4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, не могут считаться недействительными (ничтожными или оспоримыми).

Статья 6. Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения

1. В ст.6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрена обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

2. Правило о соблюдении целевого назначения земельного участка иногда весьма жестко исполняется на практике. Примером может служить постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 февраля 2002 г. N КГ-А41/335-02-1, КГ-А41/335-02-2, которым дело было завершено при его рассмотрении в кассационном порядке*(49). Суть дела такова.

Прокурор Московской области обратился в Арбитражный суд Московской области с исковым заявлением к крестьянскому (фермерскому) хозяйству и Ассоциации "Народное землепользование" о признании недействительной (ничтожной) сделки купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки.

Решением Арбитражного суда Московской области исковые требования удовлетворены. Применены последствия недействительной сделки. В иске к Московской областной регистрационной палате отказано; в отношении частного нотариуса производство по делу прекращено.

При рассмотрении кассационной жалобы Федеральным арбитражным судом Московского округа были сделаны следующие выводы. Удовлетворяя исковые требования о признании договора купли-продажи земельного участка недействительным, суд исходил из того, что данный договор заключен в нарушение Земельного Кодекса РСФСР 1991 г. и Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", согласно которым не допускается продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения без решения органа исполнительной власти субъекта РФ.

Земельный участок был предоставлен для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, однако этот земельный участок был продан Ассоциации "Народное землепользование", которая разделила купленный участок и предоставила его гражданам для индивидуальной дачной застройки.

Был признан несостоятельным довод в жалобе, что неуказание в договоре купли-продажи об изменении целевого назначения земельного участка означает, что изменение его целевого назначения не произошло. Материалами дела подтвержден факт раздела и использования земельного участка, выделенного для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, отдельными гражданами в личных целях, что и является изменением его целевого назначения, не допустимого, как установлено действующим законодательством, без разрешения органа исполнительной власти субъекта РФ.

В итоге, решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Московской области оставлены без изменения, а кассационные жалобы Московской областной регистрационной палаты и Ассоциации "Народное землепользование" - без удовлетворения.

3. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ изменился правовой режим фондов перераспределения земель. Фонды перераспределения земель были образованы в пределах административных границ районов на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"*(50). В фонды перераспределения земель включались земельные участки, остающиеся после бесплатной передачи земель работникам колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, если площадь сельскохозяйственных угодий конкретного сельскохозяйственного предприятия оказывалась больше, чем площадь, подлежащая приватизации*(51).

Земли, включенные в фонды перераспределения земель, сохраняли свое основное назначение, так как их правовой режим был определен нормативными правовыми актами, которые допускали предоставление земель из фондов перераспределения земель прежде всего для ведения сельскохозяйственного производства и лишь в некоторых случаях - для индивидуального жилищного строительства*(52).

Вместе с тем, существовала неопределенность, к какой категории земель должны быть отнесены земли, включенные в фонды перераспределения земель: остаются ли они в составе земель сельскохозяйственного назначения или переводятся в земли запаса.

Подтверждением этому служит следующий пример из судебной практики.

Прокуратура Московской области обратилась в Арбитражный суд Московской области с иском к муниципальному образованию "Одинцовский район Московской области", обществу с ограниченной ответственностью, Московской областной регистрационной палате о признании недействительными: постановления Главы Одинцовского района о предоставлении земельного участка обществу с ограниченной ответственностью в собственность для осуществления строительно-монтажных работ; договор купли-продажи этой земли; государственную регистрацию права собственности на землю, а также о применении последствий недействительной сделки по продаже земли путем обязания названного общества освободить спорный земельный участок, а вышеупомянутое муниципальное образование - вернуть обществу с ограниченной ответственностью полученные от совершения сделки денежные средства.

Арбитражный суд установил, что спорный земельный участок предоставлен из земель фонда перераспределения Одинцовского района, и, отказывая в удовлетворении иска, исходил из того, что Администрация Одинцовского района действовала в пределах имеющихся у нее правомочий, предоставленных ей Земельным кодексом РСФСР 1991 г., Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления", Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301. Договор купли-продажи земли суд признал заключенным в соответствии с действующим законодательством и не усмотрел оснований для применения двусторонней реституции.

В итоге, Федеральный арбитражный суд Московского округа решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Московской области оставил без изменения, а кассационную жалобу- без удовлетворения*(53).

Если бы такое постановление Главы Одинцовского района о предоставлении земельного участка из земель фонда перераспределения было принято после вступления в силу Земельного кодекса РФ, то судебные решения были бы другими.

В Земельном кодексе РФ неопределенность правового режима земель фонда перераспределения земель ликвидирована:

- земли, включенные в фонд перераспределения земель, находятся в составе земель сельскохозяйственного назначения (ст.80 Земельного кодекса РФ) и выделены из состава земель запаса (ст.103 Земельного кодекса РФ);

- земли, включенные в фонд перераспределения земель, отнесены к собственности субъекта РФ (ст.18);

- в фонд перераспределения земель включены все земли, находившиеся ранее на день введения в действие Земельного кодекса РФ в образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" фондах перераспределения земель*(54).

4. В случае ненадлежащего использования земельного участка право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения может быть прекращено принудительно по основаниям, предусмотренным в ст.45, 47 Земельного кодекса РФ.

Аренда земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно прекращена по основаниям, предусмотренным в ст.46 Земельного кодекса РФ.

Эти правовые нормы корреспондируют со ст.287 ГК РФ, в которой предусмотрено, что прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством.

Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка урегулированы в ст.54 Земельного кодекса РФ. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным п.2 ст.45 Земельного кодекса РФ.

Ненадлежащее использование земельного участка выявляется при осуществлении контроля за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (государственного, муниципального, общественного и производственного земельного контроля).

Государственный земельный контроль проводится в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833.

Государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Форма предупреждения о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенное земельное правонарушение дана в Приложении к Положению о государственном земельном контроле.

5. В случае ненадлежащего использования земельного участка он может быть изъят принудительно у собственника. Случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ.

В Земельном кодексе РФ термин "ненадлежащее использование" используется в регулировании оснований, условий и порядка принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками (п.2 ст.45 и ст.54).

Вместе с тем, в ст.44 Земельного кодекса РФ установлены основания прекращения права собственности на земельный участок. В частности, право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного Основания прекращения права собственности на земельный участок в порядке, установленном гражданским законодательством.

Основания изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования установлены в ст.284, 285 ГК РФ.

Во-первых, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Во-вторых, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Порядок изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования урегулирован в ст.286 ГК РФ. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков ввиду его ненадлежащего использования, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Однако до принятия и вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в земельном законодательстве не были урегулированы случаи грубого нарушения собственником земельного участка правил рационального использования земли, а также не были определены органы государственной власти или местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков ввиду их ненадлежащего использования, и порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях.

Теперь эти отношения урегулированы применительно к землям сельскохозяйственного назначения*(55). По смыслу п.3 ст.6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения для изъятия земельного участка у собственника должны применяться случаи ненадлежащего использования земельного участка, предусмотренные в п.2 ст.45 Земельного кодекса РФ.

Однако редакция рассматриваемого п.3 ст.6 Закона не вполне удачна, так как точной ссылки на п.2 ст.45 Земельного кодекса РФ в ней нет, что может вызвать проблемы в правоприменительной практике.

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения определен орган государственной власти, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков ввиду его ненадлежащего использования. Заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется органом государственной власти субъекта РФ или, в случаях, установленных законом субъекта РФ, органом местного самоуправления при его ненадлежащем использовании, повлекшем за собой причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Эта правовая норма, которая, очевидно, должна урегулировать, прежде всего, процессуальные отношения, имеет и материальное содержание. Она существенно сужает применение п.2 ст.45 Земельного кодекса РФ, так как переводит все предусмотренные в нем составы в материальные. Ненадлежащее использование земельного участка может повлечь изъятие земельного участка у собственника лишь в случае, если эти правонарушения привели к причинению вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Это еще больше усложнит правоприменительную практику.

Заявление в суд направляется по правилам, установленным Земельным кодексом РФ для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земельного участка, т.е. имеется в виду ст.54 Земельного кодекса РФ.

6. В случае причинения вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, определение размера причиненного вреда осуществляется на основании нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно п.3 ст.77 Федерального закона "Об охране окружающей среды", вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

В настоящее время действуют две методики исчисления размера вреда, причиненного земельным ресурсам: Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденный приказами Минприроды России N 04-25 от 18 ноября 1993 г. и Роскомзема N 61-5678 от 10 ноября 1993 г. и Методика определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденная приказами Минприроды России и Роскомземом 11 июля 1994 г.

Статья 7. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

1. В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения формально решен вопрос о залоге земель сельскохозяйственного назначения путем применения отсылочной правовой нормы. Этот вопрос на протяжении ряда лет был на острие политических дискуссий. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"*(56). Однако по существу вопрос не решен, так как допускает различное толкование этой правовой нормы.

В п.1 ст.63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" предусмотрено, что ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств в соответствии с настоящим Федеральным законом не допускается.

Таким образом, в настоящее время ипотека большей части земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулирует Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, запрещена.

2. При рассмотрении правительственного проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" к ст.7 законопроекта*(57) были получены замечания и предложения от субъектов Российской Федерации, в частности, Самарской области, Курганской области, Новгородской области, смысл которых был в том, что необходимо либо изложить ст.7 законопроекта в другой редакции, либо внести изменения в п.1 ст.63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"*(58).

При подготовке законопроекта ко второму чтению на заседании трехсторонней рабочей группы*(59) было решено оставить текст ст.7 законопроекта без изменения, учитывая, что будут внесены изменения в п.1 ст.63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Однако эти изменения до сих пор не внесены*(60).