§ 2. Методика перевірки додержання в органах внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення

Перед перевіркою прокурор вивчає законодавство, яке регламентує адміністративну практику органів міліції та систематизує його за такою таблицею:

№№    Найменуван- Стаття КУпАП,         Посадова        Посадова особа,

з/п       ня норматив- стаття норма-            особа, орган,  орган, які

            ного акту, який          тивного акту, уповноважені            уповноважені

            передбачає     який передба-           скласти про-  розглянути

            адміністратив-           чає склад        токол про       протокол про

            ну відповідаль-          адміністратив-           адміністратив-           адміністратив-

            ність    ного право-   не право-       не право-

                        порушення     порушення     порушення

1          2          3          4          5

Санкція статті, яка    Строк розгляду          Примітка (справа розгля-

передбачає відпові-  протоколу про           дається з обов'язковим

дальність за адміні-   адміністративне        запрошенням особи, яка

стративне право-      правопорушення       притягається до адміні-

порушення                 стративної відповідальності,

                        можливість застосування

                        ст. 21 КУпАП та ін.)

6          7          8

107

Під час перевірки прокурор може виявити порушення закону шляхом:

а) ознайомлення в міськрай відділ і з документами та матеріалами (журналами реєстрації, протоколами, постановами, іншими матеріалами справ про адміністративні правопорушення, матеріалами перевірок за скаргами про порушення законності у адміністративній діяльності міліції, звітами, аналізами та узагальненнями з цих питань; матеріалами оперативних нарад, довідками за наслідками перевірок, які проводилися у відділі вищими та іншими органами і т. ін.);

б) ознайомлення у міськрайсуді, адміністративній комісії із справами про адміністративні правопорушення, які були надіслані органами внутрішних справ;

в) ознайомлення з матеріалами, переданими відділом внутрішніх справ на розгляд товариського суду, громадської організації або трудового колективу;

г) огляду місць тримання затриманих за адміністративні правопорушення у відділі внутрішніх справ, медвитверезнику, опитування осіб, які там знаходяться;

д) витребування пояснень від працівників органів внутрішніх справ з приводу порушень законів;

е) уточнення у громадян обставин притягнення до адміністративної відповідальності.

У ході перевірки з'ясуванню підлягаютьтакі основні питання:

1. Додержання порядку посвідчення фактів адміністративних правопорушень. У відповідності зі ст. 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженою на те посадовою особою. Протокол не складається у випадках, коли у відповідності із законодавством штраф накладається і стягується, а попередження оформляється на місці вчинення правопорушення (ст. 258 КУпАП). Слід звернути увагу, чи не було випадків накладання стягнень на підставі різних листів, актів, клопотань, інших непроцесуальнихдокументів; чи компетентними особами органу внутрішніх справ складаються протоколи.

Слід з'ясувати, чи містять протоколи реквізити, передбачені ст. 256 КУпАП, а саме: дату і місце його складання, посаду, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу порушника; місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення порушника; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі. Протокол підписується

108

особою, яка його склала, і особою, яка вчинила адміністративне правопорушення; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. У разі відмови особи, яка вчинила правопорушення, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.

Серед найбільш розповсюджених порушень закону — неповне викладення фактичних обставин правопорушення, відсутність вказівки на те, який нормативний акт порушено і за якою частиною якої статті Кодексу винний підлягає притягненню до відповідальності; відсутність пояснення порушника, його підпису під протоколом, або запису про відмову від підписання протоколу; відмітки про роз'яснення особі, притягнутій до відповідальності, її прав та обов'язків (ст. 268 КУпАП).

Прокурор у кожному випадку повинен оцінити, чи доказана провина порушника, чим вона підтверджується (документами, речовими доказами, поясненнями порушника, потерпілого, свідків та ін.).

2. Додержання встановленого законом строку накладення адміністративного стягнення. Відповідно до ст. 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні—два місяці з дня його виявлення. У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але при наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову у порушенні кримінальної справи або її закриття. Під час перевірки прокурору слід звернути увагу на випадки складання протоколу та накладання адміністративного стягнення поза цими строками.

3. Додержання закону при використанні таких засобів адміністративного примусу, як адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів. Для з'ясування цього питання прокурор встановлює:

а) чи у всіх випадках адміністративне затримання здійснювалося у процесі провадження тільки за тими адміністративними правопорушеннями, які передбачені п. 1 ст. 262 КУпАП;

б) чи не перевищувалися терміни адміністративного затримання осіб, передбачені ст. 263 КУпАП (не більш ніж на З години, за виключенням випадків, коли законом встановлені більш тривалі строки затримання, з письмовим повідомлен-

109

нам про це прокурору протягом 24 годин з моменту затримання — п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію»);

в)чи виконується вимога ч. 1 ст. 261 КУпАП про обов'язкове складання протоколу про адміністративне затримання (не додаток до протоколу), чи містить він передбачені законом реквізити;

г) чи додержується передбачене ст. 264 КУпАП правило про те, що особистий огляд та огляд речей можуть здійснюватися тільки у випадках, прямо передбачених законом (у сумнівних випадках слід звернутися до текстів законодавчих актів, якими була встановлена адміністративна відповідальність за ті або інші правопорушення), чи додержується працівниками міліції процедура догляду, передбачена ст. 264 КУпАП;

д) чи додержується порядок вилучення речей та документів, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення, збереження їх до розгляду справи про адміністративне правопорушення (ст. 265 КУпАП). При з'ясуванні цього питання особлива увага звертається на те, чи не було випадків знищення або реалізації працівниками міліції вилучених речей за власним розсудом, до винесення відповідного рішення.

4. Додержання територіальної підвідомчості справ про адміністративні правопорушення. За правилами ст. 274 КУпАП справи про адміністративні правопорушення розглядаються за місцем їх вчинення. За місцем обліку транспортних засобів або за місцем проживання порушника можуть розглядатися справи про адміністративні правопорушення, пере-дбаченіст. 121—126, 128, частинами 1 І2 ст. 129, частинами першою і другою ст. 130, ст. 139 КУпАП (коли правопорушення вчинено водієм). Справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 177 і 178 КУпАП, розглядаються за місцем їх вчинення або за місцем проживання порушника. Прокурору слід звернути увагу на те, чи не було випадків, коли матеріали про адміністративні правопорушення безпідставно надсилалися для розгляду в інші органи внутрішніх справ, чи, навпаки, приймалися до розгляду із інших органів.

5. Додержання строків розгляду справ про адміністративні правопорушення. Для з'ясування цього питання слід порівняти дати складання протоколів і винесення постанов у справах про адміністративні правопорушення, орієнтуючись при цьому як на загальний 15-денний строк, передбачений ст. 277 КУпАП, такі на інші строки, встановлені законом щодо інших правопорушень. Слід з'ясувати, на якій стадії провадження і з чиєї вини припущено тяганину при розгляді справ про адміністративні правопорушення.

6. Додержання встановлених законом гарантій прав гро-

110

мадян в процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення. З'ясовуючи цепитання, слід звернути увагу нате, чи створені для осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, умови для реалізації гарантій, які закріплені у ст. 268 КУпАП: знайомитися з матеріалами справи; давати пояснення; надавати докази; заявляти клопотання; користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі; чи не було випадків розгляду справу відсутності осіб, які притягалися до відповідальності за відсутності даних про своєчасне їх сповіщення про місце та час розгляду справи.

7. Відповідність вимогам закону постанов, прийнятих у справах про адміністративні правопорушення. З'ясуванню підлягають питання:

а) чи розглядаються справи про адміністративні правопорушення посадовими особами, уповноваженими законом, чи не було випадків, коли настанови виносилися особами, яким взагалі не надано право їх розгляду, чи не складались вони від імені уповноважених осіб, а підписувалися тими, хто не був уповноважений та ін.;

б) наявність підстав для притягнення до адміністративної відповідальності, правильність кваліфікації правопорушень.

В процесі перевірки прокурор з'ясовує, чи містять діяння, за які посадові особи та громадяни притягнуті до адміністративної відповідальності, склад правопорушень, передбачених відповідним и статтями КУпАП, чи не було випадків помилкової кваліфікації діянь, у тому числі притягнення за повторні адміністративні правопорушення до адміністративної відповідальності замість кримінальної (може бути одним із способів укриття злочинів від обліку); _ в) відповідність адміністративних стягнень санкціям статей КУпАП. Прокурор перевіряє, чи не було випадків винесення винним особам попередження, хоча санкція відповідної статті КУпАП такого стягнення не передбачає; чи не обирався розмір стягнення нижче або вище межі, передбаченої законом;

г) додержання вимог ст. 21 КУпАП у частині передачі матеріалів про адміністративні правопорушення на розгляд громадськості. З'ясовуючи це питання, прокурор повинен виходити з того, що рішення питання про те, чи накласти на винного адміністративне стягнення, чи передати матеріали на розгляд товариського суду, громадської організації або трудового колекти ву законом віднесено до виключної компетенції органу (посадовоїособи), якийуповноважений розглянути діло по суті. При цьому повинні враховуватися характер вчиненого правопорушення та особа правопорушника. Слід також встановити, чи здійснюється контроль за розглядом

111

вказаних матеріалів протягом 10 днів, чи одержано повідомлення органом внутрішніх справ про заходи громадського впливу, які вжиті за правопорушення, передбачені ст. 21 КУпАП. В порядку контролю прокурор може вибірково запросити підсумки розгляду таких матеріалів на підприємствах, в установах і організаціях;

д) законність звільнення осіб від адміністративної відповідальності з застосуванням усного зауваження. За рішенням органу (посадової особи), який уповноважений вирішити справу, ст. 22 КУпАП припускає таку можливість при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення. У цьому випадку повинна бути винесена постанова про закриття справи (ч. 2 ст. 284 КУпАП}.

8. Додержання вимог ст. 286 КУпАП про доведення постанови про накладення адміністративного стягнення до відома громадськості. При розгляді справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 57, частинами першою і другою ст. 129, частинами першою і другою статті 130, статтями 15, 173, 176, 177, 178 КУпАП, орган (посадова особа), який розглядає справу про адміністративні правопорушення, повинен довести до відома адміністрації або громадської організації за місцем роботи, навчання або проживання порушника про накладене на нього стягнення.

9. Виконання вимог п. 19 ст. 11 Закону «Про міліцію» і ст. 282 КУпАП про вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення. На відміну від кримінальних справ, за більшістю справ про адміністративні правопорушення, які розглянуті органами внутрішніх справ, немає підстав для внесення подань про усунення причин вчинення правопорушень та умов, що їм сприяли. Однак, прокурору доцільно проаналізувати, у яких випадках така необхідність була, але відповідні заходи не вживалися. Необхідно з'ясувати також, чи вносяться такі пропозиції (ст. 282 КУпАП) або подання (п. 19.ст. 11 Закону «Про міліцію») за узагальненими матеріалами, чи розглядаються такі документи у встановлений законом місячний строк; чи здійснюється контроль за своєчасністю вжитих за ними заходів.

10. Виконання вимог ч. 1 ст. 6 КУпАП про розробку та здійснення органом внутрішніх справ заходів, направлених на попередження адміністративних правопорушень,, виявлення та усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню. Прокурор з'ясовує, чи аналізує орган внутрішніх справ практику притягнення осіб до адміністративної відповідальності, причини та умови, які сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, чи вживає заходи щодо їх усунення та попередження.

112

11. Законність розгляду керівниками органу внутрішніх справ скарг на дії та рішення посадових осіб під час провадження у справах про адміністративні правопорушення. Прокурор перевіряє законність рішень, прийнятих керівництвом органу внутрішніх справ за скаргами громадян на застосування до них заходів адміністративного примусу, передбачених ст. 267 КУпАП; з приводу неправильної поведінки працівників міліції, а також на постанови про накладання адміністративного стягнення, якщо вони у відповідності з п. З ч. 1 ст. 288 КУпАП розглядалися у порядку підпорядкованості. При з'ясуванні цього питання прокурор звертає увагу на повноту перевірок за зверненнями громадян, законність прийнятих рішень, а також на те, чи вжиті заходи до усунення порушень за обгрунтованими скаргами та чи притягнуті до відповідальності порушники.

12. Законність вжитих заходів щодо виконання постанов про накладання адміністративних стягнень. Постанова про накладання адміністративного стягнення обов'язкова для виконання державними та громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (ст. 298 КУпАП). Вона звертається до виконання органом (посадовою особою), який виніс постанову (ч. 4 ст. 299 КУпАП). Контроль за правильним та своєчасним виконанням постанови про накладання адміністративного стягнення здійснюється органом (посадовою особою), який виніс постанову (ст. 305 КУпАП). Не підлягає виконанню постанова про накладання адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення (ст. 303 КУпАП).

Кодексом України про адміністративні правопорушення визначено порядок провадження по виконанню постанов про застосування різних видів адміністративних стягнень. Зокрема, штраф має бути сплачений порушником не пізніш як через п'ятнадцать днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови — не пізніш як через п'ятнадцать днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задовільнення (ч. 1 ст. 307 КУпАП).

Прокурору слід звернути увагу на своєчасність звернення постанови до примусового виконання у випадках несплати штрафу у строки, встановлені ч. 1 ст. 307 КУпАП. Зокрема, чи надсилалась постанова про накладання штрафу для відрахування суми штрафу в примусовому порядку з його заробітної плати чи іншого заробітку, пенсії або стипендії відповідно до правил, встановленихЦПК. Якщо особа, піддана штрафу, не працює, або якщо стягнення штрафу із заробітної плати чи іншого заробітку, пенсії або стипендії порушника є 8.692

неможливим з інших причин, стягнення проводиться на підставі постанови органу (посадової особи) про накладення штрафу судовим виконавцем, що перебуває при районному (міському) суді, шляхом звернення стягнення на особисте майно порушника, атакожна його частку в спільній власності (ч. 1, 2ст. 308 КУпАП).

Прокурору слід виявити матеріали, за якими постанови не були звернені до виконання, і у зв'язку з пропуском строку давності не підлягають виконанню, визначити осіб, винниху таких порушеннях, одержати від них пояснення.

Треба мати на увазі, що нерідко в порушення п. 2 ч. 2 ст. 13 Закону «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування», штрафи за адміністративні правопорушення, вчинені на відповідній території, не включаються до позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування базового рівня, а перераховуються на розрахункові рахунки органів внутрішніх справ та інших органів, фонду «Правопорядок» та ін. Тому прокурору слід перевірити, чи додержані відповідні вимоги закону при виконанні постанов про накладення штрафу.

Постанова про сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, виконується органом (службовою особою), який виніс постанову (ч. 1 ст.311 КУпАП).Такі предмети на підставі постанови про сплатне вилучення предмета здаються органом (службовою особою), який виніс постанову, для реалізації в комісійний магазин або спеціально виділені для цієї мети магазини державної, кооперативної торгівлі за місцем знаходження майна, що підлягає вилученню. Суми, виручені від реалізації оплатно вилученого предмета, передаються органами (службовими особами), які винесли постанову, колишньому власникові з відрахуванням витрат на реалізацію вилученого предмета. Прокурору слід перевірити виконання вказаних вимог закону (ч. 1,2 ст. 312 КУпАП).

Виконання постанови про конфіскацію предмета1, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення,

1 Слід мати на увазі, що відповідно до ч. 6 ст. 41 Конституції конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. У зв'язку з цим справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких законом передбачено конфіскацію приватного майна особи, повинні розглядатися тільки судами — п. 17 постанови N2 9 Пленуму Верховного Суду України від 01.11.96 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя».

114

здійснюється шляхом вилучення конфіскованого предмета і примусового безоплатного звернення  цього предмета у власність держави (ч.  1  ст. 314 КУпАП).  Реалізація конфіскованих предметів здійснюється в порядку, встановленому законодавством України (ст. 315КУпАП).Так, постановою КМУ від 06.07.92 р. № 375 затверджено Порядок обліку, оцінки та реалізації конфіскованого, безхазяйного майна, майна, яке надійшло за правом спадщини у власність держави, та скарбів, а Головною державною податковою інспекцією України наказом № 20 від 08.06.93 р. затверджена відповідна інструкція. Відповідно до цих нормативних актів, майно, яке конфісковано на підставі вироків, рішень, постанов судів або за рішеннями інших уповноважених на це органів держави, передається державним податковим адміністраціям для його реалізації. Податкові адміністрації забезпечують обліктакого майна, вживають заходи щодо його оцінки та збереження, а також реалізують майно з додержанням визначених правил. Що стосується конфіскованих алкогольних напоїв та тютюнових виробів, то вони підлягають обліку та оцінці у відповідності з Порядком, визначеним постановою КМУ від 06.07.92 р. № 375. Якщо якість цієї продукції не відповідає встановленим вимогам, вона підлягає переробці або знищенню. Передача продукції у переробку здійснюється на підставі відповідного дозволу органів державної санітарно-епідеміологічної служби або держаних органів у справах захисту прав споживачів. Знищення алкогольних напоїв та тютюнових виробів проводиться комісією у складі представників державної податкової адміністрації, яка взяла на облік вказані вироби, таустанови, де проводилася експертиза (п. 41—44 Правил виготовлення, збереження та продажу марок акцизного збору та маркування алкогольних напоїв та тютюнових виробів та порядок реалізації або знищення конфіскованих алкогольних напоїв та тютюнових виробів, затверджених постановою КМУ від 11.12.95 р. № 996).

Конфіскована іноземна валюта доставляється службою інкасації та перевозки банку або самостійно установою до уповноваженого банку, який обслуговує орган, який виніс відповідну постанову, або до відділення Укрексимбанку. Банк приймаєтаоприходуєукасу вказану валюту, не пізніше трьох банківських днів здійснює ЇЇ зарахування на валютні рахунки Мінфіну України (п. 1, 2 Положення про порядок доставления, збереження та подальшої реалізації конфіскованої, безхазяйної, у вигляді скарбу готівкової іноземної валюти та такої, за якою не звернувся власник до кінця строку збереження, успадкованої, яка за правом спадщини перейшла у власність держави, або дарчого напису на її користь, затвердженого наказом Мінфіну та НБУ від 18.12.95 р. № 202(122).

Перевіряючи вимоги закону про виконання постанов про

115

конфіскацію предметів, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, прокурор з'ясовує, чи не було фактів, коли конфіскація цих предметів та грошей здійснювалася не спеціально уповноваженими на це органами, а працівниками міліції, без їхньої комісійної оцінки, за безцінь, без перерахування одержаних коштів до бюджету та ін.

Постанова про позбавлення права керування транспортними засобами виконується посадовими особами органів внутрішніх справ, зазначеними у п. 2 ч. 2 ст. 222 КУпАП (ч. 1 ст. 317КУпАП). При цьому посвідчення водія особі, щодо якої застосовується даний захід адміністративного стягнення, не повертається. Прокурору слід звернути увагу на факти, коли постанови про позбавлення спеціального права не виконувалися, особливо у випадках, коли порушник вчинив у подальшому дорожньо-транспортний злочин через відсутність покарання .

За усіма порушеннями законодавства прокурору треба визначити коло осіб, виннику них, одержати пояснення від вказаних осіб щодо причин порушення законів. При цьому важливо пам'ятати, що невиконання постанов про застосування заходів адміністративного впливу залишає порушника закону безкарним, що не сприяє боротьбі із правопорушеннями та злочинами. Крім того, до бюджету не надходять значні суми штрафів та ін.

13. Законність застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї. При охороні громадського порядку міліція має право застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю у порядку та випадках, передбачених Законом «Про міліцію». Прокурору слід ознайомитися із рапортами працівників міліції про застосування фізичної сили, спеціальних засобів примусу, зброї, адміністративними та іншими матеріалами, скаргами громадян та з'ясувати, чи мали місце підстави для застосування вказаних заходів впливу, чи додержано передбачений Законом порядок їх застосування (ст. 12, 13, 14, 15, 151 Закону «Про міліцію», Правила застосування спеціальних засобів по охороні громадського порядку в Україні).